五、以法治方式防范和处置突发事件

随着改革的深入推进，我国已经进入利益博弈时代，出现了利益主体的多元化和利益诉求的分化，利益冲突也已成为人们日常生活的组成部分。尤其是近年来，我国的突发事件，特别是群体事件已经成为影响当前社会稳定的重要因素，也成为考验政府执政能力的关键指标，突发事件的应对也已经由传统单一行业、专业、领域中发生事故的应对、区域内常见事件的应对，转向现代的跨行业、专业、领域的突发事件应对与处置。“没有冲突，社会就会呆滞，就会灭亡。关键在于社会必须对冲突进行适当的调节，使冲突不以将会毁掉整个社会的暴力方式进行。”

正确认识和处理突发事件，对于确保社会平稳运行、减少社会损失，维护社会稳定，构建和谐社会，都具有重大的现实意义。

1．以法治方式防范和处置突发事件的重要性和必要性

一方面，法治方式在应对突发事件中更为有效与有序。解决我国在突发事件应对活动中存在的突发问题，是当前法治建设的一项紧迫任务。防范和处置突发事件的手段有许多，包括政治手段、行政手段、法律手段、军事手段、经济手段、道德手段等。其中，法律手段是最基本最主要的手段，它不仅自身是预防、调控、处置突发事件的法宝，而且还贯穿于其他各种手段之中，同时也规范着其他各种手段的运用。在现代日益复杂多变的应急状态中，传统的一般性号召与行政动员式的突发事件应对措施凸显其乏力与混乱，越来越力不从心，而法治化的突发事件处理手段则更为有效与有序。法律制度为处理突发事件提供了程式化的有效手段，通过对各类突发事件的应对行为加以规范，明确应对工作的体制、机制、制度，可以提高全社会应对各类突发事件的能力，在处理突发事件时做到处变不惊、条理清晰。同时，突发事件的发生、演变一般都有一个过程。对突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等作出规定，有利于从制度上预防突发事件的发生，或者防止一般突发事件演变为需要实行紧急状态予以处置的特别严重事件，减少突发事件造成的损害，并且法律制度为突发事件处理手段提供了合法性，从而增强了其有效性，增强了人们的认同感，比政治动员更易做到“万众一心、众志成城”。当然，法律制度还为处于应急状态中的人们提供合理的可预期性，尽可能地使突发事件发生后人们的生活有序进行，更易使突发事件处理得以有序完成。

另一方面，以法治方式防范和处置突发事件可以更好地保障人权。突发事件不仅会对经济、社会造成巨大冲击，更可能构成对法治的严重冲击。应急状态中权力的极度扩张可能会偏离甚至背离法治的基本轨道，成为滋生专制的契机；应急状态中权利的过度压缩可能会偏离甚至背离人权的底线原则，成为催生暴政的引子。如果缺乏一种预备法制的保障，那么在面对突发事件时，法治很可能难以维系甚至被颠覆。应急状态下政府能否坚持法治，公共权力在应急管理中能否尊重和保障基本人权，是考量一个国家法治水平的重要标志。应急状态法治最重要的意义就在于使法治的精神和原则在应急状态下得以坚持。

2．以法治方式防范和处置突发事件的基本原则

第一，合法性原则。合法性原则包括合宪法原则和合一般法律法规原则。合宪法原则是指政府防范和处置突发事件措施必须有宪法上的授权，合一般法律法规原则是指政府启动防范和处置突发事件机制必须有法律上的明确规定。合法性原则是依法行政的前提，也是政府在社会治理中是否符合法治原则的重要标准。目前我国应急管理法律体系在横向上由三部分构成：一是紧急状态法（包括戒严法）、有关战争和动员的法律；二是突发事件应对法；三是单行的突发事件应对方面的法律，如防洪法、传染病防治法、安全生产法等。

第二，合理性原则。合理性原则是防止政府滥用应急管理权力破坏宪法和法律秩序的基本要求，是政府应急管理机制法制化的标志之一。所谓合理性原则，就是指政府在启动应急管理机制的时候，必须要针对所发生的公共危机状态的具体情况，采取相应的合理措施。即政府的行为，不仅要合法而且要合理，行政机关的自由裁量行为要做到合情、合理、恰当和适度。为了避免政府不必要地实施应急管理，许多国家对政府应急管理的期限作了严格规定，这都是有案可查的。

第三，保障性原则。保障性原则的设定是为了更好地保护人权。人权是指在一定的社会历史条件下每个人按其本质和尊严享有或应该享有的基本权利，本质特征和要求是自由和平等，实质内容和目标是人的生存和发展。尊重和保障人权是民主政治、现代政治、法治政治的基本价值观及其制度安排，也是其基本要求，是社会政治文明的基本标志。在政府启动应急管理机制期间

，政府通过宪法和法律所规定的行政紧急权可以采取各种应急管理措施来有效地对付公共紧急状态，特别是可以通过适当限制公民权利的方式来维护社会秩序。但是为了保障政府依法行使应急管理权力，政府在启动应急管理机制后，仍然有保护公民权利的职责。如果确实因违法或不当行为造成行政相对人权益损害的，应承担赔偿责任（包括内部追偿责任及行政惩戒责任）；对于因合法性行为而致公民或组织权益损害的（如土地征用）应负补偿责任。

第四，责任性原则。有权必有责，违权比担责。要保障政府实行应急管理权力符合宪法和法律的要求，必须建立与行使应急管理权力相对应的责任制度，这是各国政府应急管理法律制度所确立的重要法律原则之一。对违背合法性、合理性和保障性的行政行为，不仅要使之无效或撤销，而且还要制裁违法者，使其承担相应的法律责任。

第五，时效性原则。时效性原则可以有效地防止政府利用实施应急管理的便利，滥用或者超越职权，给公民的权利保护造成危害。应急管理毕竟不是常态化管理。政府在应急管理中往往会采取非常措施，如限制公民某些权利来达到暂时维稳的目的，所以从保障公民权利的角度出发，政府采取应急管理措施都必须控制在一定期限内，不能无限期地实施非常态化管理，损害公民权利，如果确实需要延期采取应急措施的，必须通过法律规定的形式来进行延长。

总之，在现代法治社会中，政府应急管理受到来自于法治原则的各个方面的限制，其核心就是限权，即政府不能随意行使危机管理权力，政府危机管理必须以依法行政原则为基础，做到既有效，又合法，特别是必须符合宪法所确立的保护公民权利的基本宗旨和要求。

3．以法治方式防范和处置突发事件的基本程序

突发事件的发生是有其规律的，事情的发展总会有一个过程，各种矛盾从产生到发展直到成为恶性事件，一般都有一个很长的潜伏期，并非突然出现。事件所表现出的突发性，原因在于某些基层工作的疏漏。如果在事件刚出现苗头时，就采取相应的经济和社会措施，整个矛盾是不会完成它的全过程的。而一旦演变成恶性事件，不仅损失巨大，而且处理起来也是十分困难的。所以，只要管理者真正负起责任、随时有危机意识，不少问题是可以在萌芽状态就及时解决的。突发事件的应对是一个动态发展过程，一般包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等环节。

预防与应急准备，是防患于未然的阶段，也是应对突发事件最重要的阶段。作如此判断的依据是“安而不忘危，治而不忘乱，存而不忘亡”的治国理念。预防与应急准备主要包括：建立突发事件应急预案体系，建立政府与社会合作互助、权界清晰、责任明确的突发事件预防机制，对危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估并定期进行检查、监控，加强有关突发事件应对常识的全民教育，建立量少而精干、训练有素的应急救援队伍，确立突发事件应对保障制度包括应急经费的保障，物资和生活必需品的储备等。

监测与预警，是预防与应急准备的逻辑延伸。突发事件的早发现、早报告、早预警，是及时做好应急准备、有效处置突发事件、减少人员伤亡和财产损失的前提。监测制度、机制主要包括：国务院建立全国统一的突发事件信息系统，县级以上地方人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，各级人民政府及其有关部门的信息系统应当事先互联互通；县级以上人民政府及其有关部门应当建立健全突发事件的监测制度和监测网络，对可能发生的突发事件进行监测；采取多种方式收集、及时分析处理并报告有关信息；获悉突发事件信息的公民和单位有义务向政府及其有关部门或者指定的专业机构报告。预警机制主要包括：国家建立健全突发事件预警制度；县级以上地方政府应当及时决定并发布警报、宣布预警期；发布三级、四级警报后，县级以上地方人民政府应当采取措施，启动应急预案，加强监测、预报工作，加强对相关信息的分析评估和管理，及时向社会发布警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话；发布一级、二级警报后，县级以上地方政府还应当责令应急救援队伍和有关人员进入待命状态，调集救援物资、设备、设施、工具，加强安全保卫，转移、撤离或者疏散易受危害的人员，转移重要财产，关闭或者限制使用易受危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所活动。

应急处置与救援，是应对突发事件最关键的阶段。突发事件发生后，各级政府必须在第一时间组织各方面力量，依法及时采取有力措施控制事态发展，开展应急救援工作，避免其发展为特别严重的事件，努力减轻和消除其对人民生命财产安全造成的损害。应急处置与救援，主要是赋予政府针对突发事件性质、特

点和危害程度的一系列应急处置和救援措施。

事后恢复与重建，是应对突发事件过程中的最后环节。应急处置阶段的工作结束后，并不意味着突发事件应对过程的结束，而是进入一个新的阶段——突发事件应对中的后处理阶段。在这个阶段，可以为人们提供一个至少能弥补部分损失和纠正混乱的机会。因此，突发事件的威胁和危害基本得到控制或者消除后，基层干部应当及时组织并开展事后恢复与重建工作，减轻突发事件造成的损失和影响，尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序，妥善解决处置突发事件过程中引发的矛盾和纠纷。同时，要总结经验教训，提出改进的措施。

从突发事件应对过程看，首先要设法预防和减少突发事件发生。当无法避免的突发事件发生后，政府应当立即采取应急措施予以处置，以控制事态发展和危害扩大，防止其演变为需要实行紧急状态予以处置的特别严重的事件。在发生特别严重突发事件、采取一般应急措施未能有效控制和消除其严重危害时，就要依法宣布进入紧急状态，采取更为严重的应急措施以控制事态发展。

4．构建突发事件法律化解机制

第一，构建权利和利益的表达机制。“一般来说，凡办理一项事业或决定怎样来办和由谁来办那项事业，最适宜的人莫若在那项事业上有切身利害关系的人。”

社会治理得好与不好的区别不在于社会当中有没有矛盾，而在于制度是否能容忍矛盾，要容许不同意见的存在，允许不同意见的表达，这是构建和谐社会的本质要求。要通过建立社情民意反映制度、决策项目的预告制度和重大事项社会公示制度等，让广大人民群众有反映问题的渠道，尤其要给弱者更多的话语权。理性化的沟通系统可以在政府与群众之间安装一个安全有效、双向互动的“缓冲阀”，使社会张力得以释放。

第二，构建和完善调解制度。调解是在冲突出现而又没有升级前，第一个到达现场的化解者，是遏制突发性群体事件的先头部队，效果好，成本低，是一种比较理想的化解机制。当前，我国的调解制度包括法院调解、行政调解、仲裁调解和人民调解四种。要进一步推进调解制度的立法工作，使调解法律法规更加完备、细化。

第三，健全完善的维稳责任追究机制。通过健全完善领导责任制、主管负责制、首办责任制和评查回访制等，强化对突发事件的应急处置，及时有效地平息民怨，扭转局势，提升党和政府的公信力。

第四，培育社会缓冲与消融机制。要通过立法的形式进一步引导、规范社会中间组织建设，如各种民间机构、社会组织、行业组织等，赋予其相应的权利，便于其成员交流感受、诉说委屈、发泄情绪、提出建议。

第五，修改和补充《律师法》和《法律援助条例》，完善法律援助机制。鉴于当前一些地方的基层干部法律素质仍有待提高的现状，一旦发生突发事件，地方政府及其组织就可以要求司法行政部门或法律援助机构提供法律援助，以便更好地促进社会稳定。

第六，依法做好突发事件信息处理工作。现行的《突发事件应对法》共70条，其中直接涉及突发事件信息报告工作的有17条，占24%，比重很大，分量很重，对突发事件信息报告工作要求很具体、很完备，但在处理突发事件的实践中，很多信息结论是由官方发布的，在这里面很难听到参与群体性事件的民众的声音。事件的处理往往会遭到公众普遍的质疑，人们之所以怀疑“真相”，主要原因在于信息不公开、不透明。一要建立新闻发布工作机制。要建立健全新闻发布制度，设立新闻发言人以及相应的新闻发布机构。要建立与新闻媒体良好的合作机制，形成稳定、有效、快捷的传播沟通渠道。建立新闻发布评估机制，提升新闻发布工作水平，切实掌握话语权。二要建立舆论引导机制，掌握话语权、赢得主动权。新闻舆论处于意识形态领域前沿。在未来经济社会发展中，舆论的作用和影响将会越来越大。要把坚持正确导向与通达民意统一起来，按照导向正确、及时准确、公开透明、有序开放、有效管理的要求，显著增强把握正确导向的自觉性，显著提高舆论引导的有效性，努力掌握话语权、赢得主动权。三要充分发挥互联网等新兴媒体的积极作用。互联网具有传播无国界、天然落地、隐匿性和交互性强等特点，已经成为各种社会思潮和各种利益诉求的集散地、放大器，越来越成为思想舆论交锋的主战场。

总之，构建突发事件法律化解机制的总体思路应当是：以宪法有关规定为统帅，在立法和法律执行的过程中，强调高效应急处置是政府法定责任的法治精神，总结突发事件应对法实施以来的经验，回应国家应急管理的实践要求，修改突发事件应对法以及相关的法律法规，使突发事件法律化解机制更加适应社会政治、经济和文化的快速发展，保障人民各项权利。

（本章完）