三、加强行政调解工作创新

随着我国建设服务型政府的步伐不断加快，行政机关在处理各类纠纷中的作用越来越受到社会各界的重视。创新是现代社会的灵魂。在新的社会形势下，必须完善行政调解制度，加强行政调解工作创新。一方面，要把观念创新摆在首位、落到实处。没有创新的观念，就不可能有创新的行动。只有确立新的观念，才会有新的思路、新的出路。另一方面，要敢于尝试，促进行政调解工作新方法不断涌现。一是增强针对性，有的放矢。要坚持从实际出发，具体问题具体分析，真正做到因地制宜、因事制宜、因时制宜。二是增强实效性，贴近实际。要根据不同时期和不同阶段工作重点的不同，找出相适应的手段和方法。三是增强主动性、超前性与预见性。要主动深入群众，及时掌握群众的思想动态，从群众的角度思考群众的实际需要，增强主动工作的迫切性。凡是能符合以上要求的新方式、新方法，都应该大胆地实践、大胆地探索、大胆地总结、大胆地推广。

1．确立行政调解的原则

行政调解的原则是行政调解立法及执法的基础性、原则性规范。确立行政调解原则有利于指导、规范行政调解立法及执法。行政调解应该遵循以下原则：一是合法原则。行政调解必须遵循法律、法规的规定，受到法的理念与精神的支配，公平、公正地化解纠纷，有效地保护各方当事人的合法权益。二是自愿原则。其内容包括：当事人申请调解自愿；当事人是否自愿达成协议以及达成何种协议；行政机关在行政调解程序中不能介入任何强权的因素，必须完全尊重当事人的意识自治，为当事人自愿达成调解提供最大限度的便利。三是效益原则。设立行政调解的一个重要目的就是其解决纠纷具有高效益的优点。因此，在行政调解中，必须避免调而不解等“和稀泥”现象的产生。

2．明确行政调解的范围

从社会发展的角度看，行政调解的受案范围应涵盖民事案件、行政争议案件和劳动争议案件。民事案件、劳动争议目前本来就属于调解的范围，所要做的是扩大民事案件的范围，只要认为行政机关有能力处理的案件，当事人向行政机关

申请，行政机关必须予以调解。而对于劳动争议案件，目前多采用行政仲裁来解决，但是现实中通过仲裁来解决劳动争议并没有起到很好的效果，如果采用行政机关对其进行行政调解的单一方式，就容易体现行政法的人文精神，行政机关与当事人之间是服务与合作、信任与沟通的关系，如果采用行政仲裁就无法体现行政机关作为温和的政府的一面，因此建议废除行政仲裁，采用行政调解作为单一的处理劳动争议案件。

3．设置专门的行政调解机构

实践中，人们在遇到纠纷时，很多情形下会优先考虑请求行政机关的解决，但由于纠纷类别的不同，人们所诉求的行政机关也千差万别，有的纠纷主体可能诉求于工商行政部门，有的纠纷主体可能诉求于土地行政部门等等。构建一种制度必须要具有社会基础，而不能脱离现有的制度现实。因此，现有的行政调解机构缺乏专门化、职业化。为了适应实际需求，应在行政系统设置专门的行政调解机构，配备专门的行政调解人员。行政调解机构的工作人员必须具有专门的法律知识或较为丰富的社会经验，这样有利于提高行政调解运作的效率，推进行政调解向专门化、职业化的方向发展。此外，在行政调解的机构设置和案件管辖上，应坚持以基层为主的原则，以体现出便民的要求。

4．规范行政调解的运作程序

调解具有灵活性的特点，但灵活性并不代表就不需要程序。如果没有程序的适当规制，缺乏最低限度要求的正当程序的保障，当事人也难于达到完全自由的合意的理想状态，就不可能有公正与合法的调解结果。

我国现行的法律制度对于行政调解程序的规定存在不足，应从立法上逐步完善行政调解程序。完善行政调解程序的规定，一般认为主要包括以下几方面：一是当事人的申请；二是受理；三是当面协商；四是达成协议；五是制作调解协议书。除了上述程序外，还应引入行政告知程序和听证程序。所谓行政告知，是指当纠纷当事人向行政机关诉请行政调解时，该行政机关必须向纠纷主体说明行政调解必须注意的事项和正确途径，不得置之不理和随意拒绝。通过行政告知，使相对人明确行政调

解的有关要求，帮助当事人正确地行使自己的权利，从而有效地保护当事人的权益。听证程序是指行政机关在制作调解协议之前，听取双方当事人的陈述、申辩和质证，据此对当事人进行说服、劝告以引导其达成调解协议的一种程序。听证程序的目的在于弄清事实、发现真相，给予当事人就争议的事实表明意见的机会。另外，当事人还有权利聘请代理人参与调解。

5．规定调解时限，明确法律责任

规定调解的时限，有助于保障调解的效率。结合我国的实际情况，可以将调解的期限规定为两个月为宜。逾期不能达成调解的，行政调解机构可以终结调解，这样有利于督促当事人合理地利用行政调解这种救济方式，有利于消除久调不解而浪费资源的现象发生。

责任是规范实施的保障，缺少了责任，程序、制度都不再牢靠。因此，应规定行政调解机构及其工作人员在行政调解中应该履行的义务及违背义务应该承担的责任，并建立相应的追究责任的机制，以保障责任追究到位，促使行政调解机构及其工作人员真正服务于民，促进行政调解活动在人们所期盼的和谐社会的轨道上健康、有序地运行。

6．明确行政调解的效力

当前，行政调解达成协议后，当事人双方或单方撕毁协议、不履行协议的情形大量存在。这样一方面浪费了执法资源，另一方面相对人权益的保护就又遭受了一次挫折。因此，必须明确行政调解协议的效力，并且行政调解协议的效力应视情况而定。如果行政机关在调解中只是发挥协调、指导等辅助功能，此时行政调解产生的效力应当取决于当事人的自愿履行。如果行政机关在调解中发挥的是裁决判断功能，一般情况下应当作出行政调解书，此时行政调解书应当具有民事合同的效力，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。而在行政复议工作中，行政复议机关就公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请的行政复议事项，或就当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷作出的行政复议调解书生效后，应当可以作为具有强制性的法律文书。

（本章完）