三、不断提高依法行政的能力

1．基层干部依法行政能力的具体内涵

基层干部依法行政能力是指基层干部依据依法行政的原则、观念，根据法定职责和权限实施行政行为并承担相应行政责任的能力。基层干部依法行政能力具体包括以下各方面内容：

第一，有较强的法律意识、规则意识、法制观念。法律意识、法制观念是基层干部遵守法律、法规及规章的前提条件，只有具有较强的法律意识、规则意识、法制观念，基层干部才能有依法履行职责、执行公务的自觉性。首先，要树立职权法定和权责统一的观念。任何行政职权的取得和行使都必须符合法律。政府的权力来源于人民，政府理应承担起与权力对等的责任，对人民负责；政府违法行使权力要承担责任，违法不作为也要承担责任。其次，要树立法律权威的观念。各级行政机关及其工作人员要带头尊重法律、崇尚法律、遵守法律，维护法律的权威，严格在宪法和法律的范围内活动。任何机关和个人都不能有超越于宪法和法律或者凌驾于宪法和法律之上的特权，不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。再者，要树立依程序行政的观念。在当前情况下，依法行政特别要树立依程序行政的观念，完善行政程序方面的法律制度，做到：任何行政机关及其工作人员在作出影响行政相对人的行为时，必须遵守法定程序；行政机关在行政决定过程中应当平等对待行政管理相对人；与相对人存在利害关系时应当回避；在作出不利于相对人的行政决定时应当给予陈述和申辩的机会。

第二，忠实遵守宪法、法律和法规，按照法定的职责权限和程序履行职责、执行公务；准确运用与工作相关的法律、法规和有关政策。

第三，依法办事，准确执法，公正执法，文明执法，不以权代法。公正是社会的普遍要求，也是法的一般原则。基层干部只有依法办事，准确执法，公正执法，文明执法，才能在自己所从事的行政工作中、在对法律、法规及规章的贯彻、落实中使公正原则落到实处，这也是执政为民的最好体现。

第四，敢于同违法行为作斗争，维护宪法、法律尊严。维护宪法、法律尊严，勇于同违法行为作斗争，既是基层干部的职责和义务，也是其依法行政能力的基本内涵。

2．充分认识提高基层干部依法行政能力的必要性

第一，提高基层干部依法行政能力是全面推进依法行政的迫切需要。推进依法行政，责任在党，关键在基层干部。基层干部依法行政能力是推动社会全面发展的直接体现。基层干部既是依法行政的组织者和领导者，又是执行者和落实者。改革开放以来，我国的行政法治建设取得了很大成绩，各级行政机关及其基层干部的依法行政观念有所增强，依法行政能力有所提高。但是也应看到，当前的依法行政工作还存在不少问题，特别是基层干部依法行政的观念和依法行政能力仍然是影响政府机关依法行政水平的制约因素。这就要求对基层干部长期不懈地进行教育和培训，增强基层干部法治观念，树立依法行政的正确态度，提高依法行政的水平。

第二，提高基层干部依法行政能力是转变政府职能、加强政府自身建设的客观要求。当前，我国正处在经济社会发展的关键时期，随着社会主义市场经济的发展，一方面，经济社会关系日益复杂，行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求不相适应的矛盾日益加深；另一方面，人民群众的法治意识不断增强，法治需求日益强烈。这些都对转变政府职能、加强政府自身建设，提高政府管理水平，提出了新的、更高的要求。解决这个问题的关键就在于基层干部依法执政能力的释放。实践表明，转变政府职能、加强政府自身建设、提高政府管理的能力和水平，关键是要坚持依法行政，基层干部必须时刻转变观念，进一步推进政府职能的转变，切实把政府管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。只有坚持依法行政，才能做到政府管理有所为、有所不为，提高行政效率，才能够全面履行宪法和法律赋予行政机关的职责，做到尽职尽责，才能够做到执政为民，才能做到执法利民，实现人民政府为人民的宗旨，才能够不断提高自身素质，提高管理水平和服务水平。法治国家要求社会是法治社会，政府是法治政府，建设法治政府，不仅是依法行政的目标，更是贯彻依法治国方略的重要内容。而各级行政部门的行政工作和任务需要通过基层干部才能得以落实，因此，只有不断

增强基层干部依法行政观念和能力，才能更好地实现建设法治政府的宏伟目标，不负人民重托，不辱历史使命。

第三，提高基层干部依法行政能力是基层干部能力建设的重要方面。基层干部担负着改革开放和现代化建设的规划、组织和实施的重要责任，新形势和任务对基层干部能力建设提出多方面的要求。基层干部不仅要有较高的政治和业务素质，还要有较高的法律素质，无论是进行决策还是实施管理，都必须按照法律法规有效地运用权力。特别是随着改革开放的深入和市场经济的不断完善，法律已经成为国家政治生活、社会生活和公务活动的重要内容，依法行政已经成为政府工作的主要任务之一。基层干部只有坚持依法行政，才能适应社会发展对基层干部的要求和政府工作的需要。基层干部的社会地位和职业特点决定了其必须学法用法，严格执法，这对于落实依法治国基本方略具有重要意义。

第四，提高基层干部依法行政能力是实现科学发展、执政为民的必然要求。科学发展的第一要义是以人为本。作为引领经济社会科学发展的“带头人”，坚持以人为本就是要把自己的全部聪明才智贡献出来，团结和带领广大人民群众，不断解放和发展生产力，不断改善人民群众生活，为经济谋发展，为群众谋福祉。其中很重要一点是要建立一支高素质的、庞大的基层干部队伍。高素质首先是政治上高素质，就是要端正对最广大人民的正确态度。在我国，人民是国家和社会的主人，政府是人民的政府。基层干部本质上是人民的公仆，基层干部手中的权力本质上是属于人民的，要树立正确权力观，正确对待和行使手中的权力，坚持依法行政，做到用权为民。

3．提高基层干部依法行政能力的措施

提高基层干部依法行政能力，除要求基层干部必须树立依法行政观念、加强法律法规学习外，最重要的是不断拓宽提高能力渠道，从体制上强化提高基层干部依法行政能力。

第一，加强教育培训，提高基层干部依法行政能力。打铁还需自身硬，学法、懂法，才能守法、用法。提高基层干部依法行政的能力，增强法律知识是前提，学以致用、严格依法办事是关键。要着力培养基层干部有权必有责、用权受监督、违法要追究的观念，牢固树立社会主义法治理念，进一步提高依法行政、依法管理和依法办事能力，依法管理经济、文化和社会事务，妥善处理各种社会矛盾。要继续坚持和完善党委（组）中心组集体学法制度、基层干部法制讲座制度、法律知识考试考核制度。逐步建立基层干部任职前实行法律知识考试的制度。建立和健全基层干部学法用法的长效机制。在基层干部录用考试中要增加有关法律知识的内容，凡进必考。对从事执法的基层干部，要实行上岗前法律知识培训和考试制度，未经培训并考试合格的，不得从事执法活动。同时要完善人事考核制度。人事考核制度是提高基层干部能力素质，保证基层干部正确行使权力的重要保障。建立和完善人事考核制度应把基层干部依法行政能力作为考评重点，考核其对行政法基本知识及本部门法律知识的把握情况，将法律知识运用于实践的能力，并作为平时考核的关键要素，分级建立基层干部学习培训档案。根据不同培训形式，建立培训考试考核制度。把基层干部的培训经历、学习表现和培训考试考核结果作为基层干部考核、任职、定级、晋升职务的重要依据。通过学习培训、考核，不断增强基层干部的法律知识水平、法治观念和建设法治政府的使命感、责任感，提高依法行政能力。

第二，加强思想引领，帮助基层干部树立正确的政绩观、权力观。树立正确的政绩观、权力观，是基层干部的必备素质，是依法行政的必要前提。各级政府及其部门要切实加强对基层干部的思想道德和法律知识教育，帮助他们进一步转变观念，解决好为谁掌权、为谁执法、为谁服务的问题。牢固树立依法行政、执法为民的思想和管理就是服务、权力就是责任的理念，确立有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、法律面前人人平等的观念，把维护人民群众的根本利益作为依法行政的根本出发点和落脚点，始终不渝地做到权为民所用、情为民所系、责为民所负、利为民所谋。

第三，提高基层干部制定决策的科学化、民主化、法治化水平。行政决策合法与否、正确与否、民主与否直接关系到基层干部工作的成败。衡量一个基层干部工作是否出色，关键看其是否能把握得住事关全局性、战略性的决策的运用

及运用得当，因此，行政决策是基层干部最重要的任务。要提高基层干部制定决策的透明度和公众参与度，凡是出台与群众利益密切相关或者有重大社会影响的规范性文件，都应当召开座谈会、论证会或者发布公告，广泛征求人民群众的意见，从而形成体察民情、反映民意、集中民智、珍惜民力的决策机制。要尊重科学，认真听取专家学者的意见和建议。基层干部在涉及全局或经济社会发展的重大问题上作出决策时，应当组织有关方面的专家学者进行科学性、必要性和可行性论证，充分发挥专家学者的“外脑”和“智囊”作用，保证决策的科学性和正确性。政府决策应切合本地实际，规范性文件应体现地方特色，但这绝不意味着可以自行确定“土政策”或“土规则”。基层干部只有在不违背国家法律法规的大前提下，才能作出行政决策，制定管理规则。应充分发挥政府法制机构的参谋、助手和顾问作用，对政府决策进行合法性论证，把住规范性文件的“合法”关，以确保政府决策与国家法律法规的统一性。

第四，建立健全行政执法制度，严格规范基层干部行政执法行为。对基层干部而言，依法行政并不是简单地要求在工作生活中遵纪守法，更重要的是要求在行使权力的过程中依法办事。在宏观决策上，要增强法律意识，从法律的角度去分析、思考、解决问题；在具体管理工作中，要把法律法规确定给执法机关的任务层层分解细化，使每一个执法岗位和人员明确自己的执法任务、权限、程序和责任，提高依法行政的自觉性和主动性，从而强化法纪观念，不打“擦边球”，不搞“变通”，依法用权，正确行权。与此相关，依法行政的成本应该由国家来解决，不能由行政机关自行解决。而目前的情况是一些执法单位实行“自费执法”，即实行自收自支，以收费和罚没收入作为经费来源，甚至有的地方政府给执法部门分配罚款任务，有些单位将罚款与执法人员收入和奖金挂钩。

第五，完善行政执法监督机制，推动依法行政水平不断提高。基层干部要自觉接受全方位、全天候、全过程的监督。要摆正自己的位置，掌权思源，用权为民，置自己的一言一行、一举一动于广大群众的监督之下。一是严格实行规范性文件备案审查制度，做到有件必备、有备必审、有错必纠。各级政府法制机构要严格依法审查备案的规范性文件，发现基层干部违法或不当问题，要及时提出处理意见，认真予以纠正。二是切实做好行政复议工作。凡符合法定条件的行政复议申请，复议主管部门不得以任何借口推脱拒绝，必须依法受理。三是加强对行政执法的评议考核。各级政府及其部门都要对基层干部的执法工作实行量化管理，制定具体的考核指标，定期进行考核。要广泛开展“开门评议”活动，通过设置举报电话、意见箱，发放征求意见稿，开展问卷调查等方式，听取人民群众的意见。评议结果要向社会公开，并作为考核基层干部的重要条件。

第六，完善行政责任追究制度，加大错案责任追究的力度。建立和完善基层干部不履行法定职责或者违法行使职权行为的行政责任追究制度，界定过错责任追究范围，规范过错责任追究程序。对确认为错案的，应按照有关规定追究错案责任人的行政责任，并合理确定追偿条件和追偿标准。加强上级行政机关对下级行政机关的决策监督，对违反决策程序或决策内容违法，造成重大损失的，依法追究决策人的责任。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。只要是行政执法中出现的错案，不管涉及到哪一级、哪个人，都要依法追究、严肃查办，从而起到“惩处一个人，教育一大片”的警示作用。对因行政机关的违法行为给公民、法人和其他组织造成损失的，必须依法给予行政赔偿。

第七，建立健全行政执法证件管理制度，严格行政执法证件的审办程序。只有参加过专业法律知识培训，经考试及格的人员，才能领取行政执法证件。所有行政执法人员都必须持证上岗，亮证执法。对不亮证执法、私自转借执法证件或者越权执法、滥用职权、贪赃枉法的执法人员，给予批评教育或暂扣直至吊销行政执法证件，情节严重的依法移交司法机关处置。离开执法岗位的人员，必须将执法证件交回本级政府法制机构注销。执法单位更名、合并、分立的，必须及时到本级政府机构更换执法证件。

（本章完）