二、明确依法行政的要求和原则

1．依法行政的基本要求

第一，合法行政。依法行政是建立社会主义法治国家的前提，合法行政是依法行政的首要原则，其他原则可以理解为这一原则的延伸。实行合法行政原则是行政活动区别于民事活动的主要标志。宪法第五条规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。一切国家机关都必须遵守宪法和法律。国家行政机关应当依照宪法和法律行使行政职权。没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。只有在政府的行政权力受到法的严格制约的情况下，才意味着法治真正的建立和完善。只有做到合法行政才能真正实现法治。

行政机关的权限法定，行政机关实施行政管理必须有法律的授权，并在法律授权范围内行使职权。一方面，行政机关的权力必须是法律授予的。这是由人民与政府的关系的本质要求决定的。我国宪法规定：中华人民共和国一切权力属于人民。职权法定是对行政机关权力来源的基本要求，法律在授予行政机关行政权力的同时，一般都会为其规定相应的界限。但是，有时法律规定并不十分明确，就容易造成行政机关滥用权力、行政越权。行政越权在行政机关内部，横向上体现为超越本行政机关的职权，纵向上体现为超越上下级行政机关的职权；在外部，越权就会侵犯公民的合法权益。现代社会分工越来越细，行政机关进行行政管理的职权分工也呈现日渐专业化的趋势，这种专业化是实现行政高效率的重要保障之一。行政越权使得这种专业化的行政组织设置格局遭到破坏，从而严重影响行政机关的行政效率，进而直接妨碍行政机关行政目的的实现。行政权力行使应该奉行“法无明文授权即为禁止”的宗旨，凡是法律没有明确授予的权力，政府一概无权行使。 即对政府而言，凡是未经法律授权的行为，原则上均不得实施；而对公民而言，只要是法律没有禁止的行为，原则上公民都可以做。这是公民自由的基础。过去，职权法定原则未能得到有效的尊重和贯彻。有些行政机关及其工作人员认为，只要是法律没有禁止行政机关实施的行为，行政机关都可以做，于是，采用各种手段，自行创设本部门、本地方的权力和谋取本部门、本地方的利益。职权法定原则应当涵盖政府的全部活动，不仅包括具体行政行为，也包括抽象行政行为。另一方面，行政机关的职责法定，有权必有责，权责有机统一。行政职权是公权力。对于行政机关来说，职权既是权力，也是义务和责任。法律授予行政机关权力，同时也赋予行政机关义务和责任。合法行政不仅要求行政机关要在法律授权范围内行使职权，也要求行政机关履行法律规定的义务和责任，否则，就是不作为，应当承担相应的法律责任。近年来，在行政诉讼中，行政不作为占了相当比例。在这些案件中，有的行政机关是迫于权势“不敢为”，有的行政机关是因无利可图“不愿为”，有的行政机关是得过且过“不思为”，有的行政机关则是因为监督不力“不必为”等等。行政不作为降低了行政效能，损害了行政管理相对人的合法权益，影响政府的形象和信誉。从这个意义上说，行政不作为造成的损害有时甚至超过滥用权力。

行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行。一方面，行政机关的行政管理活动包括制定规则、发布行政命令、实施行政许可、进行行政指导、予以行政确认、给予行政授权、作出行政奖励、实施行政制裁、进行行政监督，等等。行政机关实施行政管理活动，要符合法律、法规、规章关于实施机关、条件、幅度、方式等实体内容的规定。法律、法规、规章一般都对行政机关实施上述行政管理活动规定一定的条件、幅度、方式等。另一方面，行政机关实施行政管理，也要符合法律、法规、规章规定的程序。行政机关行使权力的程序法定，程序不正当，结果也不正当。行政机关依法定程序行政，就是必须遵守法律规定的方式、时限和步骤等程序要求。按照不同的程序行使权力的后果可能截然相反。所以《行政诉讼法》规定，只要违反法定程序，行政行为就会被确认违法或被撤销。我国历来是个重实体、轻程序的国家，许多行政机关及其工作人员程序意识淡漠，实践中，违反程序实施行政管理的事件时有发生。随着立法质量的不断提高，许多法律、法规、规章在规定行政机关管理经济、社会和文化事务的权力的同时，一般都对行政机关实施行政管理的程序作了相关规定，行政机关必须按照法定程序实施行政管理。同时，行政机关依照法律、法规、规章的规定进行行政管理，必须遵循法律优先原则。所谓法律优先，第一指在已有法律规定的情况下，任何其他法律规范包括行政法规、

地方性法规和规章都不得与法律相抵触；第二指在法律尚未规定，其他法律规范作了规定时，一旦法律就此事项作出规定，法律优先，其他法律规范必须服从法律。

合法行政要求行政机关在没有法律、法规、规章规定的情形下，不得作出损害公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。法律规定公民享有人身权、财产权等基本权利，对于涉及公民权利义务等事项方面，只有法律明确授权，行政机关才能实施相应的管理活动。这是行政法上的法律保留原则的要求。这就要求，行政机关及其工作人员在实施行政管理时，在没有法律、法规、规章规定的情形下，不得擅自作出损害公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

第二，合理行政。合理行政不仅要求行政机关应当按照法律、法规规定的条件、种类和幅度范围实施行政管理，而且要求行政机关的行为符合法律的意图或者精神，符合公平正义等法律理性。即行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则，要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。如德国晚近学者谢伊勒所言：“法治国不应该仅仅是一个依法行政、法院全方位控制的国家，而是指一个尊重个人自由、以温和的保护和确定的国家权力为原则的共同体，规范国家行为的法律秩序需要受这些原则的约束。重新建立法治国，公正是最终的目标，而要实现公正，必须考虑民主和社会原则。”

行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正原则，平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行政机关的权力是人民通过法律赋予的，行政机关及其工作人员在行使自由裁量权时，必须考虑一切应当考虑的因素，尤其是法律、法规、规章明示或者默示的要求行政机关考虑的因素更要考虑。要依法公正办事，尽可能排除一切不合理因素的干扰，如与自己关系的远近、好坏，于自己是否有利益等。合理行政还要求行政机关在实施行政管理时，必须平等对待当事人，不歧视，法律面前人人平等。行政机关在实施行政管理时，不能因相对人身份、民族、性别、宗教信仰不同而区别对待，要同等情况同等对待、不同情况区别对待。

行政机关行使自由裁量权应当符合法律目的。行政机关行使自由裁量权应当符合法律目的的前提是任何法律、法规、规章在授予行政机关自由裁量权时都有其内在的目的。行政自由裁量权是指行政主体依据法律、法规赋予的职责权限，基于法律、法规及行政的目的和精神，针对具体的行政法律关系，自由选择而作出的公正合理的行政决定的权力。可见，正确理解法律的意图和精神实质是自由裁量权的应有之义。如果自由裁量行为违背了授权法的意图，就是不当行政行为。比如，行政处罚法设定的处罚本质上是促使相对人遵守法律的一种手段，处罚本身不是目的。但在实践中，很多行政机关在执法过程中，为了处罚而处罚，可罚可不罚的必罚；在法定处罚幅度内，能多罚的就多罚。这显然是一种违背法律目的、滥用自由裁量权的行为。

行政机关行使自由裁量权采取的措施和手段应当必要、适当。行政机关在行使行政管理职能时，即便是依照法律可以限制相对人的合法权益、设定相对人的义务，也应当使相对人所受的损失保持在最小范围和最低程度。这就要求行政机关在行使自由裁量权时所采取的措施和手段必须是最轻微的，不到万不得已时，不得采取激烈手段。如当事人违法事实轻微，却被处以最高额的处罚，显然属于对自由裁量权的滥用。同时，如果行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，不能为了自身的管理方便而不顾当事人的权益，应当尽量避免采用损害当事人权益的方式。不能只考虑自己是否方便，至于相对人是否方便、相对人的权益是否会因这种管理方式受到损害则不大关心。这显然违背了合理行政的精神。

第三，程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。

第四，高效便民。行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。

第五，诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因

法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

第六，权责统一。即执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受监督、违法受追究、侵权须赔偿。具体讲，行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

2．依法行政的具体原则

第一，职权法定原则。职权法定是依法行政原则中最为重要的要求。所谓职权法定，是指行政机关在行政管理中所行使的职权必须是依法被赋予的。行政机关不能自由地采取行动，只能在法律所授予的权限范围内从事行政管理，超越权限的行为无效。例如《中华人民共和国行政处罚法》规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”这一规定体现了职权法定原则在行政处罚中的运用。行政活动与公民活动的最大区别在于：公民在不违反法律的情况下，可以从事一切活动；行政机关只有在法律授予它某项权力时，才能行使这项权力，否则就是越权。之所以有这样的区别，是因为行政机关是依法行使行政权力的机关，没有人民通过法律的授权，其行政职权便不存在。因此，在没有法律依据的前提下，行政机关不能凭自己的意志随意作出行政行为。

第二，法律优先和法律保留原则。法律优先，也称法律优位，它是指一切行政活动都不得与法律相抵触。在我国，行政法律规范由宪法、法律、行政法规、地方性法规以及规章所组成。法律优先强调的是在宪法之下，法律具有最高的权威。首先，在已有法律规定的前提之下，法律的效力高于其他规范，其他规范不得与法律相抵触。凡有抵触，以法律为准。其次，在法律尚无规定，而其他行政法规范已作出规定，一旦法律就此事项作出规定，法律优先，其他行政法规范必须服从法律。法律优先原则提出了行政机关在行政活动中必须首先依法律进行行政活动的问题。法律保留，是指一定的行政活动必须要有法律的依据。宪法和法律已经将一部分事项的立法权保留给立法机关，只有立法机关制定的法律才能对该部分事项作出规定，行政机关也只有在具有法律依据的情况下才能进行行政活动。根据这一原则，行政机关的活动不仅不能与法律相抵触，而且应当积极地以法律的明文规定为依据。法律保留原则明确了最高国家权力机关对重大事项的立法权。凡属于法律保留的事项，行政机关应当以法律为依据进行行政活动。

第三，依法定内容与法定程序行政的原则。依法定内容行政，是指行政机关在行政活动中，其职权不仅要合法，而且其行政活动的内容也必须符合法律的规定。行政行为一般可以分为两大类，即制定一般规范的行为和作出具体处理决定的行为。依法行政不仅要求行政机关根据法律或法律的授权制定规范，还要求行政机关在作出具体行政行为时依据法律、符合法律。因此，依法定内容行政要求行政机关不仅要依法定职权行政，而且其行政活动还应符合法律的要旨、幅度、范围，不得与法定内容相违背。依法定程序行政是指行政机关的行政活动要符合行政法律规范所规定的步骤、顺序、方式和时限。任何行政行为的实施都表现为一定的过程，要经过法定程序。《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》均已明确规定违反法定程序的具体行政行为属无效行政行为，将引起在复议或诉讼中被撤销或被确认为违法无效的法律后果，这说明行政程序的合法性与行政实体方面的合法性一样，具有独立的法律意义。

第四，责任行政原则。责任行政是指行政机关必须对自己所实施的行政活动承担责任，整个行政活动应当处于一种有责任的状态，不允许行政机关只实施行政活动而对自己的行为不承担责任。从性质上来讲，行政活动具有公共性质，以整个社会为对象，以公共利益为目标，行政机关在公共行政活动中既作出行政行为，又对自己的行为承担相应的法律责任，这有利于社会秩序的正常化。从行政活动特征的角度来讲，行政活动是以行政权力作用于公民和社会组织，并对公民和社会组织的权利产生重大影响，如果这种活动可以不负责任而任意行使，必将对社会成员的合法权利构成重大威胁，从而危及整个社会的利益。为了体现责任行政原则，行政法律规范规定了行政权力行使的规则、行政活动实施的程序，以及违反这些规则、程序所应承担的法律责任，这正是依法行政原则的归结点。

（本章完）