第六章

提高依法行政能力

推进依法治国，既要坚持依法执政，更要注重依法行政，依法行政是依法治国的具体落实，直接关系人民群众的切身利益，也直接关系党和政府的公信力。依法行政已经成为新的历史条件下政府行政的一个基本方式。早在1999年11月，国务院就发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》，要求各级政府及其工作部门加强制度建设，严格行政执法，强化行政执法监督，依法办事的能力和水平不断提高。党的十六大明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。2004年3月22日，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，再次确立用十年左右的时间基本建成法治政府的目标。法治政府所要求的政府，必然是依法行政能力强、绩效高的政府。习近平同志也指出：“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。执法者必须忠实于法律。”党的十八大作出了“全面推进依法治国”的重大决策和战略部署，提出了到2020年实现“法治政府基本建成”的目标。这对行政机关的依法行政意识、运用法治方式实现行政管控的能力提出了更高的要求。十八届三中全会通过的决定又重点重申了“深化行政执法体制改革”问题。十八届四中全会进一步明确要“深入推进依法行政，加快建设法治政府”。

一、依法行政是实现依法治国的关键

依法行政是依法治国、建设社会主义法治国家的重要组成部分，是依法治国的关键。由于社会管理的需要，行政机关在所有国家机关中是数量最大、与社会接触最为直接的机关；行政行为也是在所有国家行为中发生频率最高、最易影响公民权利义务关系的行为。因此，一个国家整体生活状况的好坏，在很大程度上取决于其行政执法水平的高低。

1．依法行政的涵义

依法行政，简言之就是行政机关依照宪法、法律规定行使行政权。法律是行政机关活动的准绳，也是对行政行为进行监督和评价的依据。依法行政的范围，包括行政立法、行政执法、行政司法都要依法进行，其核心是行政执法。

第一，依法行政是对行政机关提出的要求。法治国家建设，要求政府和公民都要遵守法律，但首先是要求政府守法，依法行政。尤其是对于我们这样的长期受“官本位”封建思想影响的国家，依法行政首要目标就是“依法治官，依法治权”。行政机关的职权并不是行政机关本身所固有的，而是人民通过法律授予的。从法律角度说，对公民的权利实行的是“禁止原则”；而对行政机关来说，实行的是“授予原则”。行政机关的设立应当依据法律。行政机关的行政权力只能来源于法律的授予，行政机关不能从其他来源获得行政权力。

第二，所依据的法律必须体现人民意志。依法行政中“法”是什么样的“法”非常重要。这是依法行政的前提和核心问题，这个问题不解决，就可能导致依法行政在理论和实践上的混乱。我们可以从以下诸方面来理解所依之法：从本质上讲，法必须是体现人民意志和反映人民共同利益要求的法，任何法都不能是长官意志、个人意志、少数利益集团意志的反映；从形式上讲，我国的法有多种表现形式，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章。这些不同形式的法，都可以作为行政所依之法，但其效力等级是不同的。一般地讲，宪法是根本法，具有至高无上的法律效力，任何法律法规不得与之相冲突。法律由全国人大及其常委会制定，其效力仅次于宪法，其他形式的法都必须服从法律，与法律相抵触者无效。地方性法规和规章不能违反行政法规，地方政府规章不能违反地方性法规，否则，违反者无效。行政权力不仅要来源于宪法或法律的授予，而且必须依据法律行使。依法行使职权，包括依据法律的实体规定和程序规定行使职权。

第三，依法行政的最终目的是保护公民的权益。依法行政首先是治官、治权，是治行政机关的，不是制定一个规则专门来让老百姓遵守。这就是说，依法行政的最终目的是切实保障公民权利。所以说，一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利。

第四，必须加强对行政权的监督，违法行政必须承担法律责任。而对行政机关进行监督的标准是法律，监督的机制、手段也是由法律规定。

需要说明的是，这里所说的行政机关是一种泛称，既包括各级政府及其工作部门，也包括经法律、法

规授权行使权力的组织。我国《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等法律都用“行政机关”这一概念，学术上有时称为“行政主体”。这里所说的行政是指公共行政。企业、事业单位内部的行政事务属于私行政，不是这里所说的依法行政的范围。这里所说的法，从根本上说，是全国人大及其常委会制定的法律；在我国，与法律不相抵触的行政法规、地方性法规和规章，也属于行政应遵循的法。因此，行政机关制定行政法规、规章时，必须依照法律，不能发生冲突，发生冲突就无效。

2．行政权力的特征

第一，行政权力由法律设定和权力机关授权。为了保证国家各方面的有效管理和社会的协调发展与稳定，促进国民经济的迅速发展，国家不得不授予行政机关很大的权力，如行政立法权、管理权、处罚权和强制权等，而这些权力不受法律的约束，就有可能走向专横、滥用，甚至腐败。同时，我国的行政机关是国家权力的执行机关，也是法律的执行机关，因此，必须执行国家法律的规定和权力机关的意志，行政权的运用必须对权力机关负责，对人民负责。因此，行政权力的行使必须在国家法律规定范围内行使，不能越权。

第二，行政权力属于国家公共权力，具有强制性和单方面性。行政机关在行使行政权力时，只能依照国家法律、法规的规定，依法作出各种行政行为，这些行政行为都是行政机关单方面的意志表示，不需要与管理相对人协商。行政决定一旦作出，行政管理相对人就具有服从的义务，其他国家机关就具有协助的职责，而且是以国家强制力作保证的。如果行政管理相对人不履行法定义务或行政决定，行政机关有权采取强制措施或强制执行，强迫其履行。

第三，现代行政权力急剧膨胀，无处不在。由于现代科学技术的发展和政府管理任务的繁重，现代行政权力急剧膨胀，介入各个领域、各条战线，已经越来越多地介入国家刑事、民事问题。如有的国家出现了“行政刑罚”现象。行政司法、行政调解、行政仲裁、行政合同等都在急剧增加。可以说行政权力无处不有，无处不在。如果不对行政权力的行使加以规范和制约，行政权力必然要走向专横、独裁、滥用和腐败，甚至影响到国家前途和命运。

第四，行政机关在行使行政权力时，享有很大的自由裁量权。国家为了保证行政管理的效率，赋予行政机关在行使行政权力时，享有很大和较宽幅度的自由裁量权。自由裁量权属于行政权的一部分，是提高行政效率的重要措施，但行政机关及其工作人员在行使自由裁量权时，存在着某种扩张性和随意性。这就要求行政机关在行使行政权力时，不仅要依照国家法律、法规的规定依法行政，而且还要根据依法行政原则拓展到自由裁量领域，即依据法律精神和立法目的行政。行政机关作出行政行为的内容要客观、适度，要符合立法目的，作出的处理决定要合情合理，不能畸轻畸重。由于上述行政权力的这些特点，各级行政机关在行使国家行政权力时，只能依法行使，不能违法和越权，否则，就会侵犯行政管理相对人的合法权益，甚至对其造成损害。

3．依法行政是实施依法治国的重点

依法行政是实施依法治国的重点，也是依法治国的核心和依法治国的基本保证。主要体现在：

第一，宪法在一个国家的法律体系中处于最高权威的地位。正是宪法确立了我国依法治国，建立社会主义法治国家的基本治国方略。依法治国作为一条宪法原则，只有在依法立法、依法司法和依法行政的过程中，才能得到落实。而依法行政则是落实这一原则的关键所在。只有行政机关以维护宪法的权威为出发点，在全部行政管理活动中严格按宪法和法律的规定办事，国家才有法治可言，依法治国的宪法原则才有可能落实，宪法才有其真正权威的地位。

第二，法的尊严表现在法作为广大人民意志的体现，它具有至高无上的权威。国家的立法权、行政权和司法权都必须服从法律的权威，严格依法办事。行政机关及其工作人员掌握有行政管理权，这一权力是人民通过法律授予的，因此行政机关和行政机关工作人员就只能在法律允许的范围内，按法律规定的程序进行管理活动。法律对他们来说是制约他们的管理行为，保证管理权正确行使的权威，而不是他们用以治人，可以任意摆弄的工具。可见行政机关的依法行政，是维护法的权威和尊严的要求；反过来行政机关若不依法行政，滥用行政权，就会动摇法的权威和尊严，就是

对法治的破坏。

第三，行政权在国家政权中的重要地位决定要依法行政。所谓行政权力，是国家行政机关管理内政、外交的权力，即各级行政机关依照国家法律和国家权力机关的授权行使对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项行政事务的管理权力。它的管理对象是社会的公民、法人和其他组织。国家制定出来的法律，80%以上靠行政机关执行。行政权力是一个国家里面最大的、最普遍的、跟国家的兴旺发达紧密相连的权力。一个国家的整个管理活动都是由各项行政机关进行的，行政机关能否合法有效地行使好行政权力，管理好国家各项行政事务，直接关系到国家的前途和命运。因此，任何一个国家都非常重视行政权力的建设和制约。

第四，依法行政对于监督行政机关职权行使具有重要意义。我国对行政机关及其工作人员的行政行为的监督途径是多种多样的，但最根本的途径是对行政机关及其工作人员提出一个原则性的法律要求，即依法行政原则。依法行政原则既对行政机关的抽象立法活动提出了要求，也对行政机关的具体执法活动提出了要求，同时也对违法的行政行为提出了承担法律责任的要求，这些要求都是为了保证行政机关的一切活动都在法律确定的范围内进行，不得逾越法律规定的范围，不得违反法律规定的程序，不得非法侵害行政相对人的合法权益。因此，依法行政基本原则对于监督行政机关及其工作人员的行政行为具有重要意义。

第五，依法行政对于维护行政相对人的合法权益具有重要意义。依法行政原则要求行政机关及其工作人员无论是进行制定规范性文件的行政立法活动还是进行具体的行政执法、行政司法活动，都必须严格依法办事。依法办事所要达到的终极目的，就是为了保障法律规定的广大人民的各种政治权利和自由、人身权利和财产权利等充分实现。其一，行政立法中的严格依法行政，是行政立法质量的保证，只有严格按法定程序、法定权限进行行政立法活动，才能使行政法规和规章的内容，充分体现人民大众的意志和愿望，使行政相对人的正当权益能受到这些行政法规和规章的充分保护。其二，行政执法和行政司法中行政机关及其工作人员的依法行政，则直接产生维护行政相对人合法权益的效果，行政执法和行政司法都是行政机关直接针对相对人作出的具体行政管理行为，只有严格依法作出这种管理行为，才有可能公正地作出行政管理决定，维护相对人的合法权益。这些管理活动，无论是直接赋予被管理相对人以某种权益，还是阻止相对人违法行使权力、滥用权力，或者是阻止行政机关自身违法行使或滥用行政权，只要管理行为是严格依法进行的，就必然会起到维护被管理者合法权益的作用。其三，依法行政是对行政机关和它的工作人员的要求，是要求行政机关及其工作人员行使行政权时必须遵循法定的范围、力度、方式和程序。目的在于防止行政权的滥用，防止行政权的行使可能造成的对相对人合法权益的伤害。所以，只要行政机关严格依法行政，就能使行政权力的行使不仅不会侵害被管理相对人的合法权益，而且会使这种权益更有保障。

4．依法行政是依法治国的难点

第一，在任何国家、任何时代，行政权都具有自我扩张的特性。历史经验告诉我们，一切有权力的人都会充分地使用权力，直到遇到它的边界方才罢休，而且一切有权力的人都容易滥用权力。这既道出了依法行政的重要，也暗示了依法行政的艰难。

第二，履行行政职责，必须将提高行政效率放在重要位置，以最少的投入，耗费最少的资源，取得最大的行政管理效果，这是行政管理较之立法、司法工作的重要区别，是由行政管理本身特点决定的。行政机关的活动强调效率就需要集中权力，实行首长负责制，赋予政府人员行政优先权和行政优益权，承认他们的行为在一般情况下具有公定力、拘束力和执行力，并给予行政机关在行使职权时较大的自由裁量权。但权力的相对集中，容易体现为命令与服从，时间长了会形成一种不按法律规定办事，一切领导说了算的不良习惯。

第三，行政机关在依法行政的过程中容易与公民产生矛盾。我国是世界上经历封建社会最长的国家，长期封建人治思想和中央集权制度对社会政治生活的影响很深。实践证明，即使在今天的政府管理中，重人治轻法治的思想在一定程度上仍存在，矛盾的主要方面在行政机关。行政机关不依法行政，就无法要求被管理者守法。

（本章完）