三、以法治化途径让基层干部决策权“入笼”

决策权是国家公权力的最重要表现形式之一，也是使用最为广泛的权力，理应受到最严格的规范和制约。

1．决策的一般程序

一般来说，决策工作分为如下四个前后相继的程序。

第一，明确问题，确立目标。一要界定问题，准确查明问题产生的时间、地点、范围、程度和性质，把问题的界线搞清楚。二要诊断和分析问题。问题的诊断和分析的正确性取决于以下因素：与该问题相关的信息必须准确完整；掌握诊断、分析问题的科学方法；有正确的指导思想。三要确立目标。决策目标的制订必须满足下列几条检验准则：目标必须是有的放矢的；具体目标还必须是单义的，只能作一种理解；目标必须是系统的；目标必须是切实可行的；目标必须是符合规范的。

第二，提出可行性方案。提出可行性方案的目标是为了最终科学地选择和决定方案，因而又称为备择方案。可行性方案的数量和质量直接影响到最终的决策结果。可行性方案必须既具有齐全性，又具有排斥性。

第三，进行方案评估与选优。首先，要有合理的评选标准。其次，要有科学的评选方法。评选方案的具体方法通常有两种类型：一是经验判断法。即决策者依据过去的经验评选方案，这是最古老的决策方法，也是今天常用的决策方法；二是试验法。在时间、环境及其他条件允许的情况下，可以将决策方案放到典型单位作为试点，然后总结试点经验，以此作为最后评选方案的依据。以上两种方法，各有其优缺点，各有其适用范围，必须根据情况灵活运用，才能作出准确的评价和选择。

第四，组织方案实施。在组织方案实施阶段，主要应做好以下几个方面的工作：一要编制实施计划，把决策具体化。二要组织实施力量，保证决策方案的实现。三要落实实施责任，建立严格的责任制。四要建立反馈系统，及时检查发现决策方案实施中的问题。五要纠正决策偏差，必要时进行决策修正或追踪决策。

2．决策法治化的内涵

所谓决策的法治化是指决策的全过程有法可依、依法运行、受法监督，将行政决策的全过程通过法治这条主线贯穿起来，从授予决策权（授权）、规范引导决策权的行使（规权），到决策行为的监督评估（监权），再到决策失误的责任追究（罚权）都有法随行、与法相伴。具体地说，一是决策程序要依法。如，制定与群众切身利益密切相关的公共政策，要向社会公开征求意见；有关突发事件应对的行政决策，要按照突发事件应对法等有关法律、法规、规章的规定程序作出；法律、法规、规章规定应当听证，涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都要按有关规定进行听证，坚决制止和纠正违反法定规则与程序的决策行为。二是决策内容要依法。如重大决策在做出前要进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得做出决策。三是决策主体要依法。要坚决制止和纠正超越法定权限的决策行为。四是决策实施要依法。重大行政决策实施后，要通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式，及时发现并纠正决策存在的问题，减少决策失误造成的损失。五是决策监督要依法。按照“谁决策、谁负责”的原则，对重大决策失误要实行责任追究，决不允许以决策难免失误为借口推卸责任。

3．决策法治化的必要性

解决决策权“入笼”问题刻不容缓。近几年来，随着社会主义民主与法治建设的不断推进，我国各级党委政府的决策正在逐步走上民主化、科学化和法治化的轨道。但是，我国目前对基层干部的决策权尚无有效的制约手段，随意决策、错误决策等现象仍不同程度存在，因违法决策而导致国家利益、群众利益受损等情况时有耳闻，有些重大决策还常潜藏贪腐问题。因此，需要进一步规范决策权限和程序，让基层干部决策权“入笼”，其中决策法治化是把权力关进制度笼子里的关键之举。

第一，决策法治化是法治政府建设的重要内容。决策权可谓行政权力中最重要的权力。从某种意义上讲，行政决策作为行政决策者的一种思维活动，或多或少带有决策者的主观色彩，把握不当，就会导致主观主义、经验主义。尤其是在首长负责制的行政管理体制中，行政决策在某种意义上就是官员的意志体现。法治政府建设的内容主要包括决策的法治化

、执行的法治化与监督的法治化三个方面，而决策的法治化又是首要的。没有决策的法治化，就无法建成法治国家和法治政府。如果决策本身是不适当的或是错误的，那么基于决策而产生的政府执行行为必然也是不适当的或是错误的，尽管有时执行行为是完全符合程序的。因此，为避免行政决策权力高度集中所带来的决策过程中的主观随意性，避免有缺陷的技术官僚在行政决策过程中的操纵，避免行政权力被滥用，维护公共利益和社会公平，决策法治化势在必行。

第二，决策法治化是决策科学化、民主化的保障。一方面，要实事求是，避免决策者的主观因素对科学因素的干扰，应通过法治化把行政决策中的科学因素用法律的形式固定下来，赋予其法律的强制力。另一方面，决策民主化的核心要求是让尽可能多的人参与到决策过程中，这是对当下领导干部“权力过于集中”的极大挑战，权力不愿意受到约束是权力的本性，只有通过法律制度将民主化决策的各项实践做法固定下来，并通过国家强制力保证施行，才有可能实现行政决策民主化。

第三，决策法治化是防止社会矛盾、维护社会稳定的治本之策。改革就是突破利益藩篱的过程。尤其是当前，改革已进入“深水区”，涉及面宽，触及利益层次深，配套性强，风险比较大，改革难度越来越大。这时候，违法、错误决策不仅损害公共利益、造成极大浪费，而且会侵害公众合法权益，引发群体性事件，影响社会稳定。与此同时，我国经济社会转型中的各项问题都直接依赖于改革的突破，人们对实质性改革抱以厚望。这就需要做好改革中的权力分配与制约，为此，必须严格控制决策权限、规范重大决策行为，建立科学的评价考核制度，严肃追究违法错误决策的法律责任，我们才能在改革的征程上越走越远。

总之，没有决策法治化，就谈不上对权力的有效制约和监督，更无法从源头上遏制腐败。只有以法治化途径让基层干部决策权“入笼”，才能作出符合最广大人民群众根本利益、经得起历史检验的正确决策，创造出无愧于时代和人民的业绩。

4．基层干部决策法治化的途径

第一，要不断学习，特别是学习法律知识，破除能力不足引起决策失误。正确决策是领导者的基本职责和各种素质的集中体现，也是衡量一个领导集体和一名领导干部能力与水平高低的主要标志。基层干部作决策，必然受其运用知识的能力、理性思维的能力以及决断能力、直觉能力的影响。基层干部的能力是有限的，尤其是现代社会信息瞬息万变，社会形势日新月异，新知识、新经验、新理论、新观念层出不穷，给基层干部决策带来极大的挑战。这就要求基层干部一定要积极树立“学以立德、学以明志、学以增才、学以致用”的理念，综合地运用现代科学知识，将科学知识转化为理性思维能力，既要学好基本理论、掌握时政方针、通晓现代科技知识、法律知识、市场经济知识、国际知识、专业知识，又要抓住机遇果断决策，从而不断提高适应新形势和岗位需要的决策能力。要特别从党和国家兴亡的高度认识依法决策的重大意义，自觉做学法尊法守法用法的模范。

第二，要坚持一切从实际出发的思想方法，一切从法律规定出发的工作方法，破除“唯上”、情绪、经验引起决策失误。其一，决策过程中要反对本本主义。决策一般可以分为高层、中层和基层。相对较低层面的决策通常要以较高层面的决策为前提和依据，以确保较高层面的决策得到落实。但是，决策活动只有主观的决策与客观实际相统一，才能达到预期的效果，而建立在单纯“上级”观念基础上产生的形式主义往往导致脱离实际的照搬照抄和盲目执行。因此，要依法决策，按规矩、程序办事，通过科学地调查研究，正确认识和掌握客观事物的规律性，并遵循相关的政策法规，以此为根据制定政策和工作计划，以指导实践活动。其二，情绪具有很强的主观随意性。基层干部凭着情绪决策，“跟着感觉走”，决策失误就在所难免。因此要用法律制度的刚性、硬性来约束基层干部行为，坚决反对基层干部“拍脑袋”办事。其三，决策过程中要反对经验主义。经验决策是一种传统的决策方式，在生产不发达、科学比较落后、事物发展变化缓慢的条件下，靠经验决策还具有一定的合理性。但是今天社会变化非常剧烈，新形势、新情况层出不穷，许多领导干部对新形势、新情况涉猎不

多、认识不多、体验不多，在这样的情况下，经验决策的灵验程度显然降低了。如果还按照经验或者照搬书本经验的老框框、老办法，“眉头一皱，计上心来”，决策十有八九要失误。同经验决策相比较，依法决策的优势非常明显。它不囿于经验的局限，坚持运用丰富的科学知识、科学思想、科学理论来探索未知。从某种意义上说，依法决策是占领先机的决策、争取主动的决策、防患于未然的决策。

第三，要遵循民主决策程序，反对个人专断。决策虽然被称为“拍板”，但是并不是在拍板的那一下就能做到正确科学，而是要依靠整个过程的民主建议、科学论证和系统分析。面对新情况新特点，基层干部个人的思维视野、知识结构、素质构成、能力水平都会显现出这样或那样的缺陷，实行民主决策也就显得更为重要。只有依靠广大干部的民主参与和广泛征求意见，实行集体领导，才能保证决策减少失误。中央曾一再指出，“党的各级委员会按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则决定重大事项”。但实践中，“先拍胸脯打包票，再拍脑门作决策，最后拍屁股走人”的基层干部也不在少数。这种“三拍干部”胡乱决策的后果是非常严重的。因此，必须防止基层干部个人说了算，应充分调动广大干部参与决策的积极性，保证各成员能够充分讨论，发表不同意见甚至反对意见，从不同角度审视问题而不偏听，用综合知识分析问题而不偏信，调动各方面的力量研究对策而不偏用，集合各种资源解决问题而不偏行，从而保证决策的全面性、协调性和决策执行的可持续性。要依法健全完善会议规则和事项，真正做到集中集体智慧，不断提高领导班子民主科学决策的能力和水平，增强班子凝聚力和战斗力。要规范决策的平台和机制，才可能把合法的意见内嵌到决策之中，从而使得来自法律层面上的建议、谏言，通过话语权让促进依法决策的作用发挥得更充分。基层干部在全面推进依法治国大背景下干工作、作决策，必然受到严格的法律约束。党的十八届四中全会明确提出了依法决策的必经程序：“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。”

第四，在实践中要依法对决策及时修正，破除一决策定终身。从认识论角度讲，由于人们的认识常常受到各种条件的限制，也会受客观过程发展的影响，原先定下的决策可能在某些方面出现了不符合实际的情况，部分错了或全部错了的事，都有可能出现。任何决策都不可能是一蹴而就、一劳永逸的，决策都要随着事情的发展变化做出及时调整，以减少决策失误。况且，人非圣贤孰能无过，过则改之善莫大焉。实际上，马克思主义就已经告诉我们，真理的认识是通过实践、认识、再实践、再认识，认识是螺旋式上升的。事实上，发现自己决策失误而又能听取群众意见加以改正的领导才是成熟的领导，这样的领导不仅不会降低威信，群众还会更加信任他们。因此，基层干部就应实事求是，审时度势，及时依照法律对原先的决策进行修正和调整，以适应新情况、新问题。这本无可厚非，但问题是，一些基层领导碍于面子，错误地认为如果亲手改变自己定下来的决策，群众会议论其水平低、能力差。这样往往会给工作造成大的损失，群众不满意，自己也没威信，以后的工作很难开展。于是，一些基层领导明知道自己定的决策有问题，也坚决不改，下面的人也不敢说，结果造成了工作大失误，致使群众利益受损。实践表明，决策失误是最大的失误。要坚持有错必究、有责必问。责任是法律的生命。责任追究制度不完善、落实不到位，科学民主依法决策制度就是一纸空文。党的十八届四中全会提出，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。重大决策终身责任追究制度犹如悬在头上的一柄达摩克利斯剑，时刻警醒领导干部在使用决策权时，慎之又慎，也进一步要求领导干部在决策时，必须依法办事、民主议事、科学论事，越是工作重要、越是事情紧急、越是矛盾突出，越要自觉依法决策、民主决策、科学决策。

（本章完）