第三节 发展完善现代企业制度和国有资产管理体制

2013年11月召开的党的十八届三中全会提出积极发展混合所有制经济，是为了巩固公有制的主体地位、加强国有经济主导作用，更好地建设中国特色社会主义。这样，就为今后发展混合所有制经济指明了方向。而发展混合所有制经济没有现成答案，只能通过改革实践去探寻。此外，人们对改革发展方向上，普遍认为应主要集中在两条主线上来推进，即建立适应市场经济要求的国有企业制度和构建国有资产管理体制。

而发展目标就是适应经济体制与经济增长方式两个根本性转变和扩大对外开放的要求，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度，深化对国家控股的股份公司特别是上市公司内部的改革。

目前，我国多数国有企业已经通过股份制改造实现了股权多元化，具有了混合所有制的性质。下一步要继续扩大混合所有制经济的范围和比例，允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济，国有资本投资项目允许非国有资本参股，允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体，使混合所有制这一基本经济制度重要实现形式更好发挥效能。

深化国有企业改革、完善现代企业制度，把握使市场在资源配置中起决定性作用这条主线，以完善公司法人制度为基础，以产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学为基本要求，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步提高国有企业发展质量，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。

当前推动国有企业完善现代企业制度意义重大，影响深远。我们不仅要从理论上完善制度，更要从实际出发突出重点、给国企准确定位和分类，实施分类改革和监管。具体可见如下所述。

1．准确界定不同国有企业功能

国有企业身处不同行业，其功能目标、产权结构、公司治理、改革重点都有明显区别。进一步深化国有企业改革，首先要准确界定不同国有企业的功能，实施分类改革和监管。对提供公益性产品或服务的企业，如供水、供电、供气、公共交通等，要加大国有资本投入，支持其在提供公共服务方面作出更大贡献，同时进一步规范公司治理，建立符合企业功能定位的考核评价指标体系，有针对性地加强服务质量、价格等监管。对国有资本继续控股经营的自然垄断行业的企业，要实行政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开，放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化，加强行业监管和社会监督。对一般性竞争领域的国有企业，要按照市场化的要求，依托资本市场，推进公司改革，鼓励战略投资者参与国有企业改组改造，实现国有资产资本化，提高国有资本流动性。

2．健全公司法人治理结构

健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，是进一步提高国有企业科学决策和经营发展水平的关键。一是继续深化股份制公司制改革。推动具备条件的国有大型企业实现整体改制上市或主营业务上市，不具备整体上市条件的要加快股权多元化改革，有必要保持国家独资经营的也要加快公司制改革。二是推进规范董事会建设，完善外部董事选聘、培训、评价机制，严格董事履职责任，健全董事会运作机制，形成股东会、董事会、监事会、经理层各负其责、运转协调、有效制衡的机制。探索现代企业制度与党组织发挥政治核心作用、职工民主管理有效融合的途径。三是继续深化企业人事、用工、分配制度改革，建立更加科学的考核分配和激励约束机制。完善经营管理者激励机制，深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。四是建立长效激励约束机制，强化国有企业经营投资责任追究，探索推进国有企业财务预算等重大信息公开。

3．建立现代人力资源管理体系

国有企业作为市场经济的主体，必须按照市场经济的内在要求加快建立现代人力资源管理体系。一是建立职业经理人制度，减少行政任命管理人员，合理增加市场化选聘

比例，更好发挥企业家作用。建立健全有别于行政干部的企业经营管理者选聘、考核、奖惩和退出机制。二是进一步完善国有企业经营管理者的薪酬机制。合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费。完善职工收入分配调控方式，逐步实现薪酬分配制度与市场接轨。三是加强内部监督约束机制。加强内部财务审计和纪检监察。大力推进企业内部民主管理，最大限度地防止和纠正内部人控制。

关于国有资产管理体制改革的任务，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”，具体来说，主要任务包括以下方面：

第一，建立完善国有资本统一监管体系。组建国有资本运营公司和国有资本投资公司。这一举措有利于实现政企分开、政资分开，更好促进国有资本合理流动，形成以管理资本为主的新的国有资产管理体系。

第二，完善国有资本经营预算制度。国有资本经营预算制度是国有资产监督管理机构依据政府授权，以国有资产出资人身份依法取得的国有资本经营收入，它与政府的公共预算和社保预算等具有不同的性质和功能。

第三，国企改革的目标是增强公有经济的控制力和竞争力。改革主要包括国有资产的产权改革和国有资产的市场化经营改革。国企产权改革的最终目标如果是改变国有资产的属性，导致国企的退出和私有化，这不符合中国的国情和政体。2012年4月2日，时任国务院国有资产监督管理委员会副主任邵宁表达了对国企改革的见解。他认为中国国有企业改革的一个重要方向是切断政府和国有企业的财务关系，切断补贴渠道。国有企业改革的另外一个方面是使国有企业彻底的市场化。邵宁特别指出，中国有5000户国有大中型的困难企业破产，如果有政府补贴，谁会有兴趣去做这个破产？现在中小企业的层面已经没有国有企业了。中央大型企业60%以上的净资产都已经进入上市公司了，国企改革的市场化方向可以看得非常清楚，国有企业改革的方向就是增强公有经济的控制力、影响力和竞争力。

第四，国有企业市场化改革要选准着力点。2010年10月30日，国务院国资委研究中心主任李保民，在“十二五经济形势展望高峰论坛”讲到“十二五期间，中央企业的数量将减少至30～50家”。保留的央企要具备三个要素：具有自主知识产权、成为国际知名品牌、具有较强的国际竞争力。怎么减少？大方向是产权制度改革，还是市场化经营改革？是合并重组，还是“婆婆”拉郎配？国资委作为代表国家监管国有资产经营的，应该是由全国人大授权的管理部门，无权作出决断，只能向全国人大及其常委会上报方案，由全国人大做出决策。

第五，让国有资产监督管理委员会名副其实。2003年3月，国资委成立后，马上组织人员到新加坡的国有控股公司淡马锡学习考察，但并没学到真经。我们知道国有资产监督管理的核心内容是布局和掌控国有资本的经营预算，根据这个目标建立了“国家所有，分级管理，授权经营，分工监督”的国有资产经营管理体制框架。在这个框架内，只有将国资经营预算权拿到手中，全国国有资产的统一监管者格局才能形成。

第六，“政企分开”和“政资分开”是表达社会对经济体制改革诉求的两面旗帜。从总体上来说，建立现代企业制度和实行产权制度改革已实现了厘清思路、建立模型、严格程序、规范运作的阶段性目标，为改革开放三十多年来社会财富的创造和积累，发挥了关键性的作用。但局限性也很明显，我国国有资产经营管理的制度缺陷在于：一是没有把国有资产经营发展战略上升为国家战略；二是没有从整体上把国有资产经营管理纳入到法律体系之内。

第七，国有资产经营的核心是以产权为纽带，实行市场化经营。国资委根据国家战略和国有资产经营发展战略的需要，把现在拥有的国有企业的股权转投给五至七家投资控股有限公司，明确授予这些投资控股公司有权根

据商业原则经营管理这些投资，实现国有资产的市场化经营。同时，明确规定，这些投资控股公司的董事长和首席执行官由国资委提名，经过“党管干部”的组织考察程序后，由国务院总理签署任命状。在这个体制框架内，国资委代表国家行使国有资产所有人权限，成为所属五至七家投资控股有限公司的控股股东。作为控股股东，国资委不能直接干预其日常经营，但在国有企业的股权出让、并购等重大事项上必须上报国资委进行协商决策。国资委不能越过投资控股公司直接干预企业的正常经营管理，也不能直接对企业发号施令。把大量的、商业性和市场化的企业经营管理交给专业的投资控股公司去做，极大地推进了国有资产经营的市场化运作。

第八，国有资产经营发展战略要作为国家战略。在世界经济一体化的进程中，需要从国内条件和国际环境上统筹规划经济社会发展，关注国内、国际两个市场、两种资源，以顽强的精神，在世界范围内配置资源。这更需要在严密的规划、监控和指导之下步步为营，也需要用10年、20年，甚至更长的时间来完成。这就是我们所说的国有资产经营发展战略。它应该成为国家战略的重要组成部分。

第九，战略实施的成败在于制度设计和管理流程再造。为了实现股东权益的最大化和实现国家战略目标，国资委的重要任务就是在国家战略的指导下，制定国有资产的经营发展战略。国资委只管业绩考核和提供服务，如设立国有资产经营管理政策法规研究中心、跨国经营研究中心、国有企业高级经理人培训服务中心等。

第十，在国有资产的市场化经营中，更多地关注职工利益。国有企业的改革经历了减员增效、分拆上市、改制分流和快速发展的历史阶段。在这个历史阶段中，改制分流，市场化运作的成功或者留下的负面效应，凸显了一个根本性的问题，就是如何以科学发展观统揽全局，坚持以人为本，统筹兼顾，充分考虑企业的发展沿革和历史成因，把职工利益放在重要位置。因为大型国企的改革涉及产权制度，运行机制，尤其是引入了海外资本，企业由国家独资变为国有控股的股份制公司。改革牵涉面广，企业减员增效，改制分流的职工众多，往往牵一发而动全身。在企业特色管理模式的制度设计中坚持把职工利益放在第一位，不仅关系到企业的持续经营，而且关系到社会稳定和筑牢我们党的执政基础。

第十一，改革重头戏是发展混合所有制经济。在国有企业自身改革的过程中，注意增强企业的社会责任，从整体上考虑行业的发展和调整，引导本行业的非公有制经济的发展。在这方面中国建材集团、中国医药集团积累了一些成功经验。

中国建材集团、中国医药集团这两家集团公司都是处于充分竞争领域的中央国有企业，发展业绩和势头都很好。在壮大自己的同时，这两家集团公司积极探索如何发挥国有经济的主导作用，引导非公有制经济健康发展。它们按照市场机制运行的规则，采用市场手段联合私营企业共同发展，以包容性增长方式推动整个产业健康化发展，形成了一个由央企控股、吸收私营企业参加的多元化混合所有制经济体系，用“规范化的公司制+独有的职业经理人制度”的办法，在国有企业主导下，把不同所有制企业融合在一起。中国建材集团近年来联合重组了几百家私营企业，一般在新组建的企业里为私营企业保留了30%的股份，而多数原来的私营企业创业者继续担任新企业的管理者，成为规范治理企业的职业经理人。国有企业不是简单地“吃掉”私营企业，而是把私营企业纳入由国有企业带领下新组建的公司里。这样，一方面，国有企业以少量的国有资本带动了大量的社会资本，极大地扩大了国有资本的支配范围，加强了国有经济的主导作用；另一方面，也给整个行业注入了活力，挽救了行业中许多在国际金融危机冲击下处于困境、濒临破产的私营企业，使私营企业的资产得以保值增值，从而实现了双赢。这是一条既坚持公有制为主体、国有经济为主导，又引导非公有制经济健康发展的新路。

许多实例表明，国有经济不仅可以通过混合所有制经济的途径发展壮大自己，而且引导非公有制经济健康发展，从而巩固和加强社会主义基本经济制度。

（本章完）