第七节 承包制改革

企业承包制改革经验主要来自于中国农村的联产承包责任制。1984年，当城市经济体制改革开始后，最容易借鉴到的，就是农村改革中土地承包的成功经验。确实，无地农民在获得政府30年的土地经营权之后，劳动积极性得到了巨大提高，这直接导致了中国农业产量在五年时间里出乎预料地增长。所以，许多人提出国有企业也应该借鉴农村的承包经验。

承包经营责任制，简称“承包制”，是经济责任制的一种形式，即通过合同的形式，经营者从政府手中让渡经营企业的权利，自行决定合同之外的相关事务，组织企业的经营活动。

承包制改革的基本原则是：“包死基数、确保上缴、超收多留、欠收自补。”改革的基本框架是“两保一挂”，即保上缴国家利润，完不成包干指标要用企业自有资金补足，保技术改造，同时，企业的工资总额与经济效益挂钩。其主要形式包括：上缴利润递增包干；上缴利润基数包干，超收分成；微利或亏损企业实行的上缴利润定额包干和减亏包干等等。

1983年4月，国务院颁发《国营工业企业暂行条例》，首次明确了企业是法人，厂长是企业的法定代表人，企业对国家规定由它经营管理的国家财产依法行使占有、使用和处分的权利，可以自主地进行生产经营活动，承担规定的责任，还明确规定了企业的15项经营自主权。《条例》首次明确了企业“所有权”和“经营权”的区分。

1984年10月，党的十二届三中全会决议也明确提出这两种权利应该分离，国家拥有“所有权”，企业具有“经营权”。在改革中有些人主张将国企改革仍限制在原有财产关系之内，进一步推进或深化经营权层面的改革。还有就是选择企业承包制或租赁制。政府决策部门也倾向于这种改革思路，于是从1987年到1992年，国有企业经历了两轮承包和租赁改革。

在承包制企业试点中，基本都选择在了长期亏损、让政府头疼的国有企业。比如，20世纪80年代初的石家庄造纸厂，就是石家庄国有企业中有名的“破落户”，一直处于严重亏损状态。然而，就是这样一个破落户率先进行了“承包制”改革，并塑造出了一位明星承包者马胜利。

马胜利原来是造纸厂的销售经理，对市场的情况比较熟悉。1984年，他承包了石家庄造纸厂，并因此成了国有企业石家庄造纸厂的厂长和法人代表。承包头一个月，马胜利就实现了利润21万多元，比最初整年的指标17万元还多出4万元，这一下子震动了全厂，震动了石家庄市，更

震动了全国。第一年承包期满，当时47岁的马胜利完成了140万元的利润，比承包指标70万元翻了一番。

像马胜利这样承包成功的案例，一下子为“承包制改革”注入了强大的说服力。似乎一搞承包制，国有企业所存在的各种各样的问题就会迎刃而解。于是，1987年中国国有企业掀起了承包**，接近八成的国有企业都实行了承包制。到1988年底，全国预算内工业企业进行承包制改革的占到93%，其中，大中型企业达到95%，承包期一般为3～5年。

由于马胜利在石家庄造纸厂成功扭亏为盈，全国的造纸企业，甚至其他行业的企业都请马胜利去演讲。马随后也于1987年承包了全国100家亏损的造纸厂，组建了跨20多个省市的“中国马胜利纸业集团”。不过，马胜利后来并没有续写他的承包神话，他的集团中多数企业并未走出亏损的泥潭。

1988年2月，国务院明确了企业承包制在国有企业改革中的地位，规定了承包原则。同时，全国人大颁布了《全民所有制工业企业法》，从而将扩权试点以来取得的改革成果用法律形式规定下来。

承包制深得企业拥护，企业与国家的关系变得十分简单，仅是一个交租的关系，国企成为租赁工厂。据23个省、自治区、直辖市统计，在1986年底，预算内工业企业的承包面已达78%，大中型企业已达80%。其中北京、河北、吉林、江苏、广东、河南、湖北、四川等省、市均在85%以上。一时之间承包风行全国。到1987年底，全国国有大中型企业普遍实行了承包制。1988年底，全国共有3800家股份制企业，其中800家由国有企业改制而来，60家发行了股票，其余3000家原是集体企业。在全国大约有1/4的企业实行了“风险抵押承包”。

承包制的最大特点是政企分开，两权分离，经营者拥有完全独立的经营自主权，政府仅享有所有权中的剩余索取权。经营者与政府的关系，通过承包变成平等的契约关系，企业从政府附属物变成独立的经济实体。承包使计划经济的网络遭到破坏，使市场经济的空间愈来愈大。

施行承包制改革，加快了企业发展的进程，调动了企业和职工的积极性。在1987年和1988年我国工业增长速度分别为14.1%和20.7%，企业实现利润1987年比1986年增长8.0%，1988年比1987年增长18.2%，亏损面也逐年下降，经济效益有所提高。

但是承包制有它自身难以克服的弊病：一是从目标上看，企业只讲经济效益，不讲社

会效益；二是从技术上看，一对一的谈判，难以合理确定承包基数；三是从发展上看，经营者的任期有限，企业短期行为、急功近利的心态严重，经营者虽然把企业搞亏了，损失一点点风险抵押金，但前前后后从企业中掏出去的“好处”却数量大得惊人。以至于当时流行一句话，叫作“穷庙富方丈”；四是从机制上看，企业负盈不负亏，没有有效的硬约束；五是从国企本质上看，国企变成了租赁物，改变了国企的属性。企业盈利了，一好百好；但如果企业亏损了，要承担责任的是国有企业。另外一些企业，由于短期行为盛行，企业效益在增长，但国家财政收入却在下降。特别是中央财政却愈益窘迫。由于价格不自由，扭曲的国家定价无法使“政企分开”，政府实质上对企业还承担着无限责任，无形中增加了财政隐形风险。伴随国民经济的高速增长，财政收入出现了低增长，财政收入占国内生产总值的比重从1986年的20.8%，骤降为1987年的18.4%，一年下降2.4个百分点，1988年又急剧降到15.8%，比1987年又下降2.6个百分点。

承包租赁带来的后果招致了全国各界强烈的批评和反对。人们普遍认为，在承包、租赁过程中，国家和企业处在一种不完全的契约关系中，政府与企业一对一的谈判成本很高，且无法对承包、租赁合同的细节逐一地加以规定，企业经营者可凭借承包、租赁权合法或不合法地追求自身利益的最大化，而不顾国家的利益。企业只负盈不负亏，不仅使国家财政收入下降，而且还造成了承包、租赁者的行为短期化和“机会主义行为”，有导致国企被掏空的危险。企业的经营者较多地强调宏观经济环境为企业带来的难点，并且热衷于上项目，而对于经营管理的改善不愿意真正下功夫。

当然，承包制改革最致命的问题，在于国有企业存在的很多问题并不是仅靠承包制就可以解决的。比如，由于价格机制不合理而带来的问题；由于企业技术水平落后或产品不适销对路而带来的问题；由于企业冗员过多、人浮于事而导致的效率低下问题；等等。

承包制并没有使国有企业，特别是国有大中型企业的经营情况出现根本变化。由于改革一直都没有触及资产管理层面，政企分开、政资分开问题虽然在讨论中有所涉及，但现实操作中缺少实质进展。所以，承包制是在政府不能够有效履行出资人责任的大背景下进行的。

1990年代初，全国大约有40%的国营大中型企业处于亏损状态，另有1/3的企业则处于潜亏状态。因此，承包制可以奏效一时，却难以成为长效机制。

（本章完）