（一）明确责任，完善管理体制

自1993年《中国教育改革和发展纲要》提出我国高等教育实行中央和省两级管理、以省为主的管理体制后，在多年改革试点的基础上，按照“共建、调整、合作、合并”等多种形式，原中央部委管理的400多所学校除少数归教育部管理外，大部分下放由省级政府管理。到2000年，高校管理体制改革任务基本完成。这对于明确政府责任，打破条块分割，优化资源配置，有很大的促进意义。按照这种体制运行十余年来，河南省高等教育事业得到了较快发展，到2010年高校数达107所，在校生数达146万人，比1998年的51所高校和14.6万人分别增长1.1倍和9倍。但这种管理体制也存在着中央财力对地方政府支持不够，省级政府财政负担过重，市级政府责任不明，学校自身发展压力过大等许多不足。为此，需要进一步完善高校管理体制。

1.加大中央财政对地方财政的转移支付力度

一是中央财力增强，有能力加大转移支付。据国家统计局发布的2010年国民经济和社会发展统计公报显示，我国财政收入已达83080亿元，占当年GDP（397983亿元）的20.8%，其中中央本级收入42470亿元，占财政总收入的51.1%，地方收入40610亿元，占48.9%。而2000年我国财政收入只有13395亿元，占GDP的比例仅有13.5%。因此，国家财力总量增大，中央本级财政收入增加，中央财政的调控能力增强，有能力加大对地方财政的转移支付。

二是教育投资的外溢性应该得到补偿。2006年，中部各省份人口迁出率均值为14.05%，西部各省份均值为17.9%，均高于东部各省份均值11.06%[1]。据统计，河南省人口总量为1亿，常年在外务工人员达1500万人，表明河南省人口迁出率较高，面临的财政外溢现象最为严重。因此，中央财政应该加大对河南省等财政外溢较多省份的支持力度，对地方教育投资尤其是高等教育投资进行代偿。

三是对依靠自身财力发展高等教育的地方应予支持。由于历史等多方面的原因，河南省等少数省份至今无教育部直属高校，高等教育完全依靠地方财力发展，这是极不公平的。而且长期形成的招生计划分配政策，使中央财政直供高校对河南省这样的省份的招生数量受到极大限制，学生在入学机会上需要付出更多的艰辛与努力，不利于教育公平的推进。因而中央财政应加大对河南省等省份的转移支付力度，给予地方高校以更多的支持。

2010年财政部、教育部制定了《关于进一步提高地方普通本科高校生均拨款水平的意见》，明确从2010年起，中央财政建立“以奖代补机制”，对中西部省份的奖补比例为35%，同时要求地方政府也要加大对高等教育的投入。这是中央财政支持地方高等教育发展的一个良好的开端。

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》，提出要“优化区域布局结构。设立支持地方高等教育专项资金，实施中西部高等教育振兴计划”，2011年这项为支持中西部地方普通高校而研究制订的计划正式启动，该计划针对制约中西部高等教育发展的薄弱环节和突出问题，整合政策资源，出台实施一系列工程（项目），重点加强优势学科和师资队伍建设，力争在中西部形成一批有特色、高水平的高等学校，全面提升中西部高等教育质量，进一步缩小与东部高等教育发展水平之间的差距，更好地为区域经济社会发展服务。这项计划的实施为加快地方尤其是中西部欠发达地区高等教育的发展注入了新的强大动力。

2.加大省级政府对高等教育的投入力度

按照现行的高等教育管理体制，省级政府承担着高等教育的主要投资责任，但这个责任落实得怎么样呢？目前很难衡量和评价。从河南省的情况看，如果从预算内教育经费占财政支出的比例来看，2008年达到21.74%，在全国排第三位，应该说在全国是领先的；如果从生均支出来看，2008年普通高校只有4100元，在全国排第28位，又居于后列。两组数据两个结论，一方面说明河南省为发展教育已经做出了自己的极大努力，另一方面说明教育大省、经济欠发达省份的省情决定了河南省教育投入水平依然偏低，现有投资远远满足不了高等教育发展的需要。因此，必须完善政策，明确责任，以提高政策有效性。

一是要明确省级政府投资的具体政策。教育经费占GDP的比例省级政府应该是多少要明确。当然，各地之间GDP的构成质量内涵是有差异的，从国家层面上讲，可以按教育经费占GDP的一定比例来衡量和评价，这样便于进行国际比较。而对于地方政府的要求，按教育经费占财政支出的一定比例来衡量更为合理，操作量更强。目前情况下，省级政府教育经费按占财政支出的25%左右确定为宜。

二是要适时调整教育经费支出的内部结构。河南省高等教育投资占教育经费总投资的比例长期处于7%左右，这与全国平均11%的比例相比，差距很大。造成河南省高等教育投资比例偏低的原因是多方面的，其主要原因有二：一是河南省人口多、底子薄、财力弱、可支配财力有限；二是20世纪80年代初到20世纪末普及九年义务教育是教育工作的重中之重，在这种情况下，河南省只能举全省之力普及九年义务教育，这种特殊时期的工作重心转移压缩了高等教育投资的份额。进入21世纪，普及九年义务教育的任务进入到巩固提高、“两免一补”和区域内均衡发展的新阶段，国家需要投入的资金量仍然很大。但是，在适龄人口逐步下降，均衡发展达到一定水平的情况下，调整教育经费支出结构，将教育经费增量部分向高等教育倾斜是可行的。尤其是随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》的实施，教育经费占GDP 4%的目标已经实现，无论是中央财政还是地方财政，对教育的投资力度都明显加大，应该将增量部分多投向高等教育，使教育经费内部结构更为合理。

3.加大市级政府（中心城市）对高等教育的投资力度

20世纪末21世纪初，随着中心城市经济的发展，一方面区域经济发展对人才的需求加大，高等教育大众化之后，群众接受高等教育的愿望也在逐步加大；另一方面中心城市对高等教育的支撑能力进一步增强。而高校的发展，对于促进区域经济社会发展，提升当地的美誉度和城市品位具有不可替代的作用。在多种因素的影响下，中心城市发展高等教育的积极性空前高涨，国家也批准设置了一批省市共建、以市为主建设的高校。从十几年的发展实际来看，现在面临的一个主要问题是投入不足，尤其是市级财政投入不够。2008年全国生均支出教育事业费为7578元，河南省生均为4100元，其中：省属高校4700元，而市属高校只有3100元，最低的市属高校只有1700元。这种投入水平，使得少数学校连教职工的工资支付都无法保证。因而，市级政府加大对所属高校的投入是当务之急。第一，应按照学校审批时承诺的投资额度，尽快落实到位。第二，应按生均定额标准安排正常事业费，保证正常办学之需。第三，中央和省级政府应加大对市属高校的支持力度，加大转移支付额度。

（二）创造条件，补齐政策短板

高等教育投资政策只有随着经济社会发展和高等教育事业发展的需求变化不断完善，才能让政府、社会、个人无障碍地投资于高等教育。经过改革开放三十多年的努力，我们的高等教育投资政策体系已基本建立，但面对建立人力资源强国的要求，这个政策体系需要完善的地方还很多。

1.完善财政拨款政策

目前国家层面政策很明确，2012年财政性教育经费占GDP的比例要达到4%，这一目标已经实现。而对地方政府（省、市、县）的要求不明确，投资政策操作性不强，应尽快完善，这一点在2010年以来已有了良好开端，中央和省级政府正在逐步明确省、市、县三级政府财政对教育投资的具体政策。我们认为应进一步细化，要确定财政性教育经费总量中的高等教育投资应占的比例，这样才能保障高等教育投资政策的落实。同时应尽快明确财政性教育经费占GDP4%的目标落实以后的增长政策。

2.完善学校收费政策（含资助政策）

经过多年的探索和努力，我国已建立起学校收费与学生资助政策体系。但在运行的过程中，需完善的地方仍然很多。从学校收费政策方面来看，要改变“一放”就快速升高，“一管”就长期不变的学校收费现状。随着教育成本分担理论逐渐被人们所认识和接受，我国高校收费政策经历了20世纪80年代末的“探索期”，20世纪90年代中后期的“增长期”和21世纪前十年的“停滞期”。在这三个阶段中，“探索期”收费较低，群众能够承受，学生增加了就学机会，学校增加了收入，社会是理解和认可的。“增长期”收费增长过快，由几百元一下子上升到几千元，学校收入增长很快，群众经济负担加大，毕业生自主择业困难，新的“读书无用论”重新抬头，辍学人数上升，社会反映强烈。“停滞期”收费稳定，群众反映减少，但不少学校为了增加收入，采取调整招生结构的办法，大量招收音乐、美术等收费较高的专业，与经济社会发展需求相背离，又引发了新的社会问题。针对这些情况，应进一步完善学校收费政策。学校收费应根据经济社会发展水平、群众承受能力、物价指数变化和学校发展需求，逐步调整，不宜大起大落。只有兼顾各方面的利益，才能增强政策的有效性。

从学生资助政策方面来看。目前我国已经建立了从小学生到大学生的较为完善的学生资助体系。尤其是高校形成了“奖贷助补减”的资助政策。河南省高校在校生中已有23%的学生可以获得各方面的资助，18%的学生可以申请并获得助学贷款，基本上保证了家庭经济困难学生在学期间的学习、生活需要。当前亟待完善的政策是：从政府层面上要逐步加大对困难学生的资助力度，加强个人信用体系的建设，使政府、学校、银行都能有效地获得贷款学生的基本信息，防止恶意拖欠贷款的问题；要明确由政策性银行承担国家助学贷款业务，妥善处理学生助学贷款工作中客观存在的管理难、成本高、收益低的问题，由国家财政承担银行因发放学生助学贷款而增加的成本，造成的损失。从学校层面上要解决为学生提供有效服务的问题，帮助困难学生解决学习生活中的各种困难，加强对学生的人文关怀、学习就业指导和诚信教育。从学生个人来说，要树立诚信思想，克服心理障碍，增强自强、自立、自信的能力和勇气，争取早日成为国家建设者和接班人。

3.完善学校创收政策

高等教育除向学生收取的学杂费以外，还有许多创收的渠道和来源，如校办产业收入、科研服务收入、后勤服务收入等。为了鼓励、支持这方面的发展，多年来，国家制定了税收减免、支持奖励等多方面的优惠政策。许多学校积极努力，取得了相当可观的收入，弥补了办学经费的不足。但这项工作，学校之间开展极不平衡，效果差异很大。目前国家对校办产业、科技成果转化、后勤服务、学生实习等方面的税收等优惠政策很明确，当前主要的问题是执行力度不够。从高校来说，要充分发挥学校自身的学科优势和人才优势，采取相应措施，积极鼓励和支持团队和个人开展社会服务，既可增加学校收入，又能提高个人收益。从税务等部门来说，要简化服务的程序，提高服务的水平，为学校提供创收的条件。

4.完善社会捐赠政策

随着我国经济社会的发展，企业经济实力的增强，个人财富的增加，国家鼓励捐赠政策的逐步完善，近些年参与捐赠的企业和个人愈来愈多，捐赠的数额也愈来愈大。但与社会捐赠的局面形成反差的是对高校的捐赠不尽如人意，需要加强和完善的地方还很多。从学校来说，要高度重视社会捐赠工作的开展，应设立专门的机构，安排专门的人员负责开展社会捐赠工作；应广泛收集捐赠信息，广泛联络广大校友，积极开展劝捐工作；应建立激励机制，给捐赠的企业和个人适当的荣誉，并及时告知捐赠的效果；应管好用好捐赠资金和物品，尊重捐赠者的意愿，最大限度地发挥捐赠款物的作用。从政府层面来说，要进一步完善捐赠政策。国家规定按企业捐赠12%，个人捐赠30%的额度免税，从国际比较来看，仍有放宽的空间，可以适时调整，鼓励更多的企业和个人捐更多的款物；要学习借鉴国外经验，适时开征遗产税，鼓励更多的人将个人财富捐赠给学校和社会。从个人层面上讲，要转变观念，在个人物质精神生活得到保障和满足后，要将多余的财富回馈社会，捐赠给社会，捐赠给学校，使之发挥更大的作用。

5.完善学校融资政策

我国高校利用银行贷款发展教育事业，始于20世纪80年代初利用世界银行的贷款。世界银行贷款的利用，不仅使高校增添了先进的仪器设备，更新了图书资料，培训了师资队伍，而且更新了理念，学习了科学的管理办法。当时的政策要求是：利用世界银行贷款的主体是政府，由政府负责还本付息，学校是使用者和受益者。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出可以利用信贷手段发展教育，但在实际操作过程中，高校利用银行贷款的业务很少。河南省只是利用银行贷款用于资金周转，而且数额也不多。1999年高校扩招后，高校开始大量利用银行贷款用于征地和建设新校区。据统计，1999—2010年河南省高校累计利用银行贷款约340亿元，为河南省高等教育的发展奠定了良好的基础和条件。与世界银行贷款不同的是，利用国内银行贷款的主体是学校，学校既是使用者、受益者，也是偿还贷款的责任者。当前需要改革完善的融资政策还有许多。从学校方面来讲，既要考虑学校发展的需求，更要考虑学校的经济承受能力，还要保护现有教职工和在校生的利益，防止短期行为和盲目投资造成的损失和浪费，影响正常的教育教学秩序和社会稳定。从银行方面来讲，既要考虑银行的经济利益，又要兼顾社会效益，尽量利用中长期贷款支持学校发展，防止贷款损失。从政府方面来讲，应将社会效益放在第一位，尽量多安排财政资金用于贷款贴息，帮助偿还债务；要评估学校贷款能力，防止超能力贷款；要给银行等金融部门向高校发放贷款创造条件，安排一部分风险补偿金弥补银行的损失。近几年广东、江苏等省份由政府安排资金，帮助学校偿还贷款的方式，是值得推广的好办法。2010年教育部、财政部对地方高校偿还银行贷款给予扶持和奖励，对保障高校健康发展是及时雨的好政策。2011年，河南省也召开了全省化解公办高校债务风险工作会议，提出2012年年底努力将高校2009年以前的银行贷款余额减少2/3。采取“两条腿走路”的方针，即实行高校自筹和财政支持相结合的办法，截至2012年年底，全省高校债务由2009年的179.4亿元缩减至2012年年底的38.6亿元，高校债务规模下降了78.5%。

（三）明确主体，强化财政投资

高等教育作为非义务教育阶段，是一种准公共产品，教育投资是一种生产性投资，按照“成本分担”原则来发展高等教育，建立科学合理的高等教育成本分担制度和有效补充机制无可厚非，而且是高等教育投资体制改革的必然方向。学界在论述教育成本分担的公平性和合理性的同时，还提出了两个原则：收益原则和能力原则。收益原则是指根据教育产品带来的社会和个人收益的大小来确定各自分担的成本份额。谁收益、谁承担，收益多、承担多。高等教育作为准公共产品，具有私人产品的特征，能够给受教育者个人和家庭带来文化、经济、社会乃至符号资本的增加和积累，这也是个人分担教育成本的理论基础。同时，高等教育还具有很大的外部社会收益，能够为经济社会发展提供人才支撑、智力支持、理论创新、舆论宣传等作用。因此社会也应该承担相应的责任。能力原则是指以各分担主体的能力（主要是经济能力）作为确定高等教育成本分担标准的依据，能力大者，多分担，能力小者，少分担。在经济发展的一定时期，整个社会的财力总量有限而且分布不均，所以，各分担主体的分担能力差异显著，并且存在着此增彼减的关系。

高等教育在人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新方面具有的社会效益远大于受教育者个人获得的效益。政府作为受益者，承担发展高等教育的责任毫无异议，而且就当前政府、个人（或家庭）、社会企事业单位、社会团体等相关受益者的能力水平来看，政府无疑是最有力的。因此应该实行以政府财政投资为主的高等教育投资体制，在政府承担投入主体责任的前提下，鼓励社会各界投资高等教育，适当收取学费，多方筹措高等教育发展资金。西方国家政府拨款占高校经费投入的平均比例：美国公立院校为51%，日本国立大学为70%，英国大学为70%，德国大学为68.5%，法国教育部属院校为89.5%。[2]我国高校财政性拨款占高校经费投入的比例2008年为52.33%，河南省只占41.56%，与上述国家相比也是偏低的。在问卷调查和访谈中，多数受访者认为政府应该承担起高等教育投资的主要责任。问卷统计显示：66.4%的人认为高等教育投资的主体应该是国家。60.9%的人认为当前政府在高等教育方面的投资与高等教育事业发展的需求相比“很不充足”。从国外的经验和我国的实际需求来看，财政投资应该是高等教育投资的主体，必须进一步加大政府在高等教育方面的投资。

1.加大财政对高等教育的公共投入力度，进一步优化教育投入结构

要依法增加对高等教育的经费投入，并在初级教育、中等教育、高等教育三级教育结构中，明确对高等教育的投入比例。在财政性教育投资力度方面，应按照保证河南省高等教育事业快速、健康、持续发展的需要，明确政府的教育投资责任，使每年财政对高等教育的投资总量增长幅度不低于财政支出的增长幅度。在财政的高等教育投资方向上，应按照河南省高等教育事业发展的实际情况和区域经济社会发展的实际需要，调整支出结构，把财政的投资增量，重点投入到重点学科、重点实验室、重点学校和引进海内外高层次人才等方面，集中有限的投入，实现最大的教育效益，并通过集中投资的示范效应，引导高校的经费使用方向和方式，提高使用效益。

2.合理划分各级政府对高等教育的投资责任，形成政府间合理的投资分担机制

深化各级政府的高等教育公共投资体制改革，合理调整各级政府的教育事权和教育投资责任，在争取中央财政投资的基础上，加大省、市政府在高等教育发展中的公共投资比例，形成中央、省、市对高等教育财政投资的合理分担。

（四）科学分配，完善拨款模式

将有限的高等教育投资科学合理地进行分配，使其既体现公平又能发挥最大的使用效率，是保证高等教育投资有效性的价值标准，也是教育投资政策制定者、管理者、执行者始终面对的课题。

1.拨款模式的选择必须与财政收支、事业发展相适应

改革开放以来，河南省对高等教育投资拨款先后实行了统收统支，节余上交；经费包干，节余留用；基数加发展；综合定额加专项补助；零基预算等模式。除前两种模式外，后三种模式目前在全国有关省市中都在采用，河南省现在采取的是“基数加发展”的模式。

“基数加发展”模式。当高等教育事业发展速度高于经济和财政收入增长速度时，应优先选择这种模式。这种模式的优点：一是每年的经费基数不变，保证了学校的基本运转需要；二是符合国家要求逐年增加教育投资的基本要求，每年经费都有适度增长。不足之处：一是学校招生多少与经费不挂钩，影响了学校招生积极性；二是经费安排与学校事业发展变化不挂钩，不利于学校事业的发展。

“综合定额加专项补助”模式。当高等教育事业发展速度与经济和财政收入增长速度相当时，应优先选择这种模式。这种模式的优点：一是事业和经费同步增长，保证了教育事业发展的需要；二是学校招生多拨款就多，收费就多，加快了教育事业的发展；三是政府和学校可以集中力量重点投入，发挥专项资金的作用。不足之处：一是综合定额核定较为困难；二是专项经费使用学校之间的差别较大，评价不一。

“零基预算”模式。当高等教育事业发展速度低于经济和财政收入增长速度时，优先选择这种模式。这种模式的优点：一是财政支撑教育事业发展的能力较强；二是人员经费、公用经费分配均有定额标准，公开透明；三是学校和部门要提前考虑申报专项经费，增强了决策的科学性。不足之处：一是核定人员经费和公用经费定额工作量很大；二是学校每年经费增加额度不固定，提前安排支出有困难。

从上述分析可以看出，拨款模式的选择必须与当时的经济社会发展、财政收支增长、高教事业速度相适应，才能提高使用效益，增强有效性。

2.拨款模式的选择必须坚持“有所为有所不为”的原则

河南省改革开放以来高等教育发展的实践告诉我们，在高教事业发展的需求与经费投入的支撑之间，始终处于经费不足的矛盾中，只是各个发展阶段经费紧张的程度不同而已。在这样的状态下，将经费平均分配使用，各学校各学科都以平均的速度发展显然不能适应经济社会发展对高等教育事业的要求。因而在经费分配和拨款模式的选择上，必须坚持“有所为有所不为”的原则，才能提高经费使用的效率和政策执行的有效性。河南省在经费安排上，长期坚持“三重”原则，即对重点大学、重点学科、重点实验室，集中经费重点投入，已收到明显成效。郑州大学、河南大学经过长期重点投入，办学条件持续改善，办学质量稳定提高，2013年我国大学排名分别进入36位和66位；在重点学科建设方面，有一级学科国家重点学科1个；二级学科国家重点（培育）学科8个，一级学科省级重点学科259个；二级学科省级重点学科92个。在重点实验室建设方面，有国家重点实验室1个，国家重点实验室培育基地3个，国家工程实验室4个（含国家地方联合工程实验室），国家工程（技术）研究中心2个，教育部工程研究中心5个，教育部重点实验室11个。

3.拨款模式的选择必须引导学校为地方经济社会发展服务

经过长期的探索与努力，河南省在拨款模式的变革中，将引导学校为当地经济建设服务作为一项原则，在专业设置与调整中，在重点学科的凝练与扶持中，在重点实验室的建设与实施中，凡是能直接为当地经济社会发展服务的就尽快审批，重点支持，起到了很好的导向作用。高校为当地经济社会发展服务的能力进一步增强，美誉度进一步提高。地方政府、企业委托学校进行的科研项目越来越多，学校自身的创收能力也得到了增强。政府拨款的“酵母”作用得到发挥，政策的有效性得到提升。