政府及教育行政部门作为教育政策制定的主体，直接决定着哪些公共教育问题会最终成为高等教育政策问题。人才培养问题是高等教育体制改革的第一个政策问题。早在党的十一届三中全会之前，邓小平同志在酝酿改革之际，就意识到人才的匮乏对于经济发展来说是一个严重的问题。1975年邓小平同志曾对当时的大学招生方法和教学质量提出批评：“大学究竟起什么作用？培养什么人？有些大学只有中等技术学校水平，何必办成大学？”“一点外语知识、数理化知识也没有，还攀什么高峰？中峰也不行，低峰还有问题。”1977年5月24日，邓小平同志发表了著名的《尊重知识，尊重人才》的讲话，针对中共十一大提出的中国实现四个现代化的目标强调，“我们要实现现代化，关键是科学技术要能上去。发展科学技术，不抓教育不行。靠空讲不能实现现代化，必须有知识，有人才。”因此，1977年8月科教座谈会的中心议题就是“**”期间遭受破坏的科教战线如何开展工作，其中就包括高校该如何恢复正常运行的问题，首先就是恢复文化考试招生制度。随后教育部作为政策制定主体，专门召开了招生工作会议，制定了相关的招生政策。1977年10月，全国有570万考生参加高考，录取新生27.8万人；1978年夏，全国共有610万名考生参加高考，录取新生40.2万人，在校生规模达到131.1万人。到1985年，高校在校生规模已达到了342.8万人。

根据康宁的研究，改革开放以后普通高等教育发展速度有两次发展波峰，第一次就是1978-1985年间，平均发展速度为10.32%；第二次则是1999年高校实行扩招以后[1]。由此可见，1978-1985年间是中国高等教育发展的起飞时期。有学者认为正是由于我国高等教育长期以来没有得到应有的发展，与世界现代高等教育相比，处于落后的状态，特别是“**”十年使高等教育发展出现倒退，1978年后高等教育得到了“补偿性增长”。房剑森将这种“补偿性增长”解释为“一种过渡性的、有限的增长，是高等教育增长过程中的一个特定阶段，当高等教育的增长达到与世界高等教育发展水平相当的某一标准时，补偿性增长就为适应性增长所代替”[2]。

高等教育规模的这种“补偿性增长”必然要求高等教育经费的“补偿性增长”。然而当1978年经济领域进行最初的市场化改革之时，高等教育作为改革相对滞后的“上层建筑”部门，仍实行着严格的计划管理体制，即高等教育经费由中央财政切块戴帽下达，渠道单一，高校所需资源由政府以单一的计划形式集中统一配置。1978年政府拨款占高等教育经费总额的95.9%，学校创收活动及捐赠合计仅占4.1%，对学生则实行免收学费政策。由于长期以来教育经费基数太低，高校办学资金不足，“**”中很多高校被撤销、搬迁、合并，校舍被占，仪器设备、图书资料损失严重，教育经费出现巨额欠账，许多历史问题难以解决。1978年后增加的教育经费大部分用于人员经费支出，改革过程中出现的物价上涨因素又使得教育事业费和基建投资出现“缩水”。社会各方面还向高校征收名目繁多的各种费用，使一部分教育经费被摊派他用。高等教育总体出现经费紧张、资源短缺的局面。因此，高等教育投资政策的首要目标就是“有计划、按比例”的“增长”，以解决高校办学资金问题。1983年4月国务院批转教育部、国家计委《关于加速发展高等教育的报告》指出，中央着重解决重大项目的建设投资，希望各部门、各地区充分认识这一问题的重要性和迫切性，多拿出一些钱来办教育。

尽管教育部门的改革整体滞后于经济部门，但是对于“效率”目标的追求仍然还是通过政府和教育部门的决策体现出来了，首先就是要“配合经济和科学技术事业的发展，适应社会主义革命和建设的需要”，建设一批全国重点高校；其次是配合国家财政体制改革，进行相应的高等教育财政拨款体制改革。

1977年冬开始的高考招生制度改革涉及成千上万的社会青年的个人命运。在高招报名条件的“放松”政策中，已经可以看到政府对于公平目标的考量。公平目标体现在高等教育投资政策中，就表现为人民助学金政策的一系列改革。

高等教育投资政策上述目标的实现，由于改革政策渐进特征的限制，表现出一定程度的保守性。为避免高昂的实施成本，政策改革往往由细微的改变开始，取得经验后再进行推广。由于微调改革对已有的利益格局触动不大，容易被人们接受，政策具有较高的可行性。