政策评价是一种紧紧围绕着政策效果而开展的活动。为了弄清一项政策的效果究竟是好是差，是否实现了预期的目标，首先要建立一个分析框架，即进行价值判断和事实判断的尺度。从掌握的资料看，国内外学者对政策评估标准的研究仍然处于探索之中。由于在政策实践中涉及因素多、变量因素多，因此，在对政策效果的判断应该遵循哪些标准的问题上国内外学者见仁见智、观点不一。

例如，美国的卡尔·帕顿和大卫·沙维奇认为，[14]大部分评估标准可以归入技术可行性、经济和财政可行性、政治可行性以及行政可操作性四种综合类型。技术可行性衡量政策或规划的产出是否达到了他们的预期目的；经济与财政可行性首先衡量的是规划成本的大小，其次衡量的是规划产生的收益的多少；政治可行性标准则根据政策或规划对诸如决策者、立法者、政府管理人员、公民联合体、地区集团等权力集团的影响来衡量政策或规划的成效；行政可操作性标准衡量的是在特定政治、社会，尤其重要的是在特定的行政环境中实际实施既定的政策或规划到底有多大的可能性。

美国政治学家P.狄辛将人类社会所追求的五种理性作为政策评价的标准：①技术理性，即政策是否对社会产生效用而解决人类所面临的科学技术问题；②经济理性，即政策是否对社会有效率，以最低的成本提供最大的效益，或者提供固定的效益而消耗最低成本；③法律理性，即评定政策是否符合成文的法律规范和各项先例，以探讨政策在社会上的合法性问题；④社会理性，即断定政策的内容是否与社会上流行的规范与价值一致，分析政策在维持社会制度中所做出的贡献；⑤实质理性，即政策是否追求前述四种理性中的两种或两种以上内容，以及能否解决各项理性之间的冲突。[15]

萨茨曼在《评估研究：公共事务与执行程序的理论与实践》一书中概括了政策评估的五项标准，即工作量、绩效、绩效的充分性、效率、执行过程。[16]其主要是围绕政策执行绩效和工作过程进行评估。后来的学者们在此基础上增加了必要的社会衡量标准。

佩斯特在《公共方案分析：实施与方法》中提出了七项标准：效能、效率、充分性、适当性、公平性、反应度和执行力。[17]

威廉·N.邓恩认为政策评估的标准为效果、效率、充足性、公平性、回应性、适宜性。[18]

中国台湾学者林永波在综合了国外学者的观点后，认为一般性政策评估标准应包括：①政策投入。在政策执行过程中所投入的各种资源的质与量以及分配状况。这主要涉及政策资源的问题。②政策绩效。依据具体明确的目标，分析政策对客观事物与政策环境所造成的实际影响，绩效既包括政策推动的结果，又含有民众心目中认定的满意程度。③政策效率。投入工作量与绩效之间的比例关系。④充分性。满足人们需求、价值或机会均等的有效程度。⑤公平性。政策当中的公平问题可以视为终极的价值追求，现实中只能实现相对的公平。⑥适当性。政策目标和所表现出的价值偏好，以及所依据的假设是否合适，即政策追求的目标是否是社会所期望的，政策成本与利益分配是否公平、公正。⑦执行力。探求影响政策成败的原因，进而导致因果模型的构建。⑧社会发展总指标。对社会状态与发展的数量描述与分析。[19]

米切尔从六个方面提出了教育政策评估的标准：①是否反映了各利益团体的利益？②是否与学校工作开展相一致？③是否有现实意义和操作意义？④是否与基本政策或其他政策相矛盾？⑤该政策实施的效应和效率如何？⑥政治上、技术上可行吗？[20]

陈振明认为，“一般而言，政策评估有如下五个标准：生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准和政策回应度”。[21]

张国庆提出了政策评估的首要标准和次要标准。他认为，对于一项政策的整体评估是建立在若干单元评估基础上的。因此，他把用于整体评估的标准称为首要标准，把用于单元评估的标准称为次要标准。从这个意义上说，总量评估和首要标准是自变量，而单元评估和次要标准是因变量。[22]

黄明东和刘丽霞等学者认为，政策评估既要建立价值标准，也要建立事实标准。价值标准是建立在伦理道德、文化观念等社会和政治价值观的基础上的，目的在于确定政策的价值影响。其考虑的是“值不值”、“该不该”的问题。多以效益为前提，可以由以下问题来表述：①政策是否满足大多数人的利益；②政策是否有利于社会生产力的发展；③政策是否有利于增进公众的团结；④政策是否有利于保持政权的巩固和社会的稳定；⑤政策是否坚持了社会公正的原则。事实标准的确立是以既定事实为依据，通过调查、统计等实证方法建立数字、比例等一些量化关系，目的在于体现政策在事实上产生了哪些实际的效果和影响。其考虑的主要是“是不是”、“行不行”的问题。多以效率为前提，可以由以下问题来表述：①政策的投入与产出的相关程度；②政策的目标实现的范围和程度；③政策对社会的影响程度。

上述研究观点各有千秋，为我们提供了重要的方法论基础。之所以无法对政策的评估有一个确定的通行的标准，主要是对政策进行评估面临着很多困难。“政策目标的不确定性、因果关系的复杂性、政策效果的分散性、有效信息数据的缺乏、各方面的消极抵制等都可能使评估结果缺乏说服力。”[23]因而，对判断政策是否有效的标准确定需要考虑各种因素。我们认为，对高等教育投资政策有效性的评估，不能仅仅从政策实施的结果上进行终结性评价，而应该从高等教育投资政策的制定、实施和结果等三个层面进行过程性评价，不仅要进行价值评价，还要进行事实评价。据此原则，我们从如下几个方面建立了高等教育投资政策有效性评价的标准与分析框架（见表3-1）。

表3-1 高等教育投资政策有效性评价分析框架

续表

（一）高等教育投资政策的制定

高等教育投资政策制定的有效性标准主要从可行性角度衡量高等教育投资政策的制定是否符合一定时期我国政治、经济、文化和社会的发展水平与需要。因此，政策制定的有效性标准又可以分为政治可行性、经济可行性、文化可行性和社会可行性四个二级指标。

——政治可行性。政策必须符合一国的基本政治制度和政治原则。我国高等教育投资政策必须坚持四项基本原则，体现公益、公道、平等、民主等原则，在政策系统中不能与其他政策相矛盾，与相关政策具有连续性与协调性，得到政府有关部门和人员的认可与支持。该指标又分为政府对高等教育的重视程度、与相关政策的协调程度两个三级指标。

——经济可行性。教育政策方案必须与一个地区的经济实力相匹配，必须得到财政、物质资源上的支持与保证。同时，高等教育投资不仅是政府的事情，家庭的学费支付能力也是影响投资政策的重要方面。该指标又分为政府财政收入、经济实力和家庭的支付能力两个三级指标。

——文化可行性。教育政策方案必须符合一个国家或地区的文化传统，符合当时社会的价值规范，以及伦理道德观念。同时，高等教育投资政策还必须立足于高等教育事业的发展基础，通过相关政策的出台，有针对性地解决高等教育发展所面临的问题。该指标又分为历史文化传统和高等教育基础两个三级指标。

——社会可行性。高等教育事业是社会事业的一个重要组成方面，除了受政治、经济、文化制约外，社会适龄人口数量、公民的教育愿望、社会发展对高等教育的需求变化等也是影响高等教育投资的重要方面。该指标主要从人口因素、社会和家庭的高等教育需求、社会对高等教育投资的参与度三个三级指标来反映高等教育投资政策的社会可行性。

（二）高等教育投资政策的实施

高等教育投资政策实施的有效性标准主要反映的是高等教育投资政策在实施过程中的认同度、组织度和约束力。政策实施的有效性标准可以分为政策执行主体、政策执行客体和政策执行的监督约束力三个二级指标。

——政策执行主体。政策实施，要求具备一定的组织和人员。该指标主要考察高等教育投资政策执行主体中组织是否健全，职责是否明晰，运行是否协调，人员数量、素质和结构如何。因此又分为组织、人员两个三级指标。

——政策执行客体。高等教育投资的执行客体是指政策所发生作用的对象，包括高等教育投资面临的问题和政策产生作用的政府、家庭、高校等对象。该指标主要反映高等教育投资政策对高等教育投资问题的把握度、适应度，以及政府、家庭、高校等目标群体对高等教育投资政策的认同度和响应度。该指标又分为拟解决的政策问题和目标群体两个三级指标。

——政策执行的监督约束力。是否具有监督、反馈机制，在教育政策执行过程中具有重要作用。有效的监督可以全面督察政策实施情况、及时矫正政策实施过程中的不力、偏颇等问题，保障政策按照预设目标实施。该指标主要从制度和行为两方面去考察高等教育投资政策实施的监督机制是否完备。

（三）高等教育投资政策的效果

高等教育投资政策的效果标准主要衡量高等教育投资政策实施后产生的各种结果与影响，它反映出高等教育在投资政策引导和扶持下取得的总体效益以及高等教育进步对社会经济发展的贡献等。高等教育投资政策的效果标准又可以分为投资规模、投资结构、投资效益和公平目标四个二级指标。

——投资规模。该指标主要反映某一时期内高等教育投资政策实施后高等教育投资的总规模或总强度，以及生均主要高等教育资源的情况。该指标包括投资总规模、生均支出、生均面积、生均设备和生均图书等内容。

——投资结构。该指标主要反映高等教育投资总体规模和分渠道投资等方面的比例关系，以及经费在不同教育层次间的分配比例。该指标由高等教育投资占总投资的比例、五大来源渠道的比例关系、经费在本科、专科、研究生之间的分配三个三级指标构成。

——投资效益。该指标主要反映高等教育对投资利用的效率和对社会产生的效果。又分为高等教育毛入学率、毕业生数、在校生数、每万人中受过高等教育的人数四个三级指标。

——公平目标。该指标主要反映高等教育投资政策所产生的绩效在社会群体间的公平分配程度。主要包括生均学费水平、生均学生资助水平、教育经费在不同层次、不同类别学校中的配置三个三级指标。

需要指出的是，高等教育投资政策有效性的检验标准与分析框架既有价值判断的需要，也有事实判断的存在，因此在评价方法上，必须将定性与定量分析相结合，综合运用文献分析、访谈调查、数据统计分析等多种方法进行分析研究。

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