政策的制定、实施是一个复杂的过程，受多种因素影响。任何政策的出台都是为了达到一定的政策目标，这种目标与政策制定者的价值理念息息相关，这种政策目标或价值理念型塑了政策的宏观方向。当然，在具体的制定、实施过程中，要确保政策有效地执行，还受约于政策执行主体、政策执行客体和政策环境等多种因素。高等教育投资政策亦是如此。
（一）高等教育投资政策的目标分析
高等教育投资政策的目标是指人们通过政策的制定与实施，期望高等教育投资的分配与使用所达到的效果。
1.价值目标
首先，高等教育投资政策的目标与人们投射在高等教育投资政策上的价值理念密不可分。由于资源的稀缺性，要使有限的高等教育投资得到合理的分配和使用，人们往往会在公平和效率的价值理念中矛盾、徘徊。正如国际著名教育经济学家约翰斯通所言：“高等教育财政是当今高等教育政策三大主题的基础：第一，质量和投入之间的多维关系；第二，入学或高等教育谁受益谁付费的社会公平问题；第三，效率或者是投入与产出之间寻求一种成本有效的关系。”[7]公平与效率，毫无疑问是高等教育投资政策制定、执行、评价、监控过程中必须考虑的基本价值标准。
政府的公共管理不同于企业管理，它的根本目标是实现社会的公正、公平。公共政策是政府等公共机构进行公共管理的途径和手段，公共政策应该使社会价值分配更加公平合理。高等教育从属性上属于“准公共产品”，政府对高等教育的管理应该立足于通过发展高等教育事业，推动社会更加公正、公平地发展，在高等教育政策上首先应该体现公平原则。正如联合国教科文组织在首次世界高等教育大会指出的那样：“高等教育应根据其能力，完全平等地向所有人开放。”应该使达到入学条件的学生有平等接受高等教育的机会，保证每个学生都有取得学习成功的机会，使每个学生的天赋能得到充分的发挥。因此，在投入有限的情况下，应处理好高等教育投资内部比例，完善学生资助体系，确保奖助学金、助学贷款、困难补贴等及时足额发放。
当然，公共管理也讲求效率。政府所能提供和加以利用的公共政策资源，尤其是经费与物质设施方面的资源是有限的，而社会需要政府通过公共政策解决的问题很多，因此，公共政策必须追求效率。高等教育投入是高等教育发展的重要决定因素，如何使有限的投入实现更大的产出，或者说如何使高等教育的投入与发展之间达到协调均衡，是每一个国家和地区制定高等教育投资政策时必然要考虑的问题。特别是在市场机制、竞争机制日益成熟的今天，效率成为包括高等教育投资政策在内的所有公共政策制定时不可忽视、回避的重要原则。
政策的公平与效率是一对矛盾。面对教育政策中公平与效率的矛盾，有三种选择策略：一是追求公平、放弃效率。中华人民共和国成立后的前二十多年，基本上采取这一教育策略。一度提出“高中人人上，大学大家学”，批判教育上的合理分流，结果导致教学质量的大幅下滑。二是追求效率、牺牲公平。把有限的教育机会、资金、教师等较多地投放在经济文化发达地区或重点学校上，这种选择虽有一时成效，但由于人为分化而造成的社会问题很多。三是统筹兼顾公平与效率。即在教育的不同阶段，保证公平与效率有不同的侧重，在义务教育阶段，保证每个人享受义务教育的平等权利，努力实现教育结果的平等；在非义务教育阶段，保证每个人参与教育竞争的权力平等，以提高教育效率为主要目标，有限的教育机会只有通过发挥个人的聪明才智与不懈努力才能获得。
我国高等教育投资政策的变革正是遵循了公平与效率兼顾、分阶段有所侧重的原则，努力实现公平与效率的最大化。从横向看，由单一的政府财政投入到政府财政投资、学生收费、学校创收、学校融资和社会捐赠等多元投资政策的建立，不仅极大地提高了高等教育总体投入水平，而且遵循了高等教育成本分担理论，体现了谁受益、谁分担的公平原则，同时，多元化的投资主体无形中扩大了高校经费使用的监管力量，增加了高校自我发展的责任感、紧迫感，有助于提高高等教育资源配置和使用效率。以学生收费政策为例，高等教育收费可能会导致贫困家庭的子女失去接受高等教育的机会，表面上看似乎有损公平，但收费前少数接受公立高等教育的人占用了大量的公共教育资源，高等教育资源使用效率有限，收费后高等教育资源总量增加，扩大了高等教育供给能力，从而使一部分原本没有机会接受高等教育的人重新获得了接受高等教育的机会，扩大了教育公平。同时，接受高等教育的人数的增加，也使得高等教育资源的使用效益得到提高。[8]从纵向看，每一项高等教育投资政策的变革都努力体现公平与效率兼顾的追求。以政府财政投资政策为例，从1980年起，高等教育财政拨款由中央和地方分级核拟，实施中央和地方分级办学的新拨款体制。1986年，高校教育事业费预算由“基数加发展”的分配方式转变为“综合定额加专项补助”的分配办法，体现了学校之间在享有政府拨款上的公平。1993年，《中国教育改革和发展纲要》又提出改革对高校的财政拨款体制，充分发挥拨款手段的宏观调控作用；对于不同层次和科类的学校，拨款标准和拨款方法应有所区别；改革按学生人数拨款的办法，逐步实行基金制；政府拨款更为重视效率。1995年启动的“211工程”和1998年启动的“985工程”，体现了突出重点的投资取向，将高等教育资源有所倾斜地配置到一些重点大学、重点学科，提高了资源的使用效率。
总体而言，公共政策的公平性应当是首位的，高等教育投资政策的效率应该服务于公平，效率应该是公平基础上的效率。一定的效率是提供公正、公平的物质保证。
2.事实目标
在宏观价值理念的主导下，高等教育投资政策还有其具体的事实目标。
——通过政策的调控功能，更多地增加高等教育投入。高等教育规模的扩大、质量的提高、结构的优化都需要一定的物质支撑，高等教育投资政策的首要目标取向就是通过政策规定，确定高等教育投入目标、划分政府等相关群体的投入责任、明确各自的权利义务，建立科学的利益机制，从而最大限度地调动高等教育利益相关者投资高等教育，为高等教育事业发展筹集更多的资金。
——通过政策的导向功能，更好地实现高等教育功能。人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新是高等教育的四大功能。投资政策可以通过经费配置的方向、规模、形式来影响高校的教学、科研等活动，从而推动人才培养和科研创新，使高等教育功能能够在更高水平上得以实现。例如，我国通过专项投资政策，实施“211工程”、“985工程”、“高等学校本科教学质量与教学改革工程”、“2011计划”等重大工程项目，极大地改善了一批高校的教学和科研条件，有效地带动了我国高等教育整体教育质量、科学研究能力、管理水平和办学效益的提高。
——通过政策的协调功能，更强地适应经济社会发展。高等教育必须与区域经济社会发展良性互动才能实现持续健康发展。高等教育投资政策可以对高等教育发展过程中出现的一些与社会经济发展需求相脱节、背离等失衡的状态进行制约和调节，从而促进高等教育更加适应区域经济社会发展。
在实际操作中，价值目标与事实目标联系紧密、相互影响，政策的价值目标要靠具体的事实目标来实现，而事实目标要在价值目标的指导下规范与实施，二者互为支撑、缺一不可。
（二）高等教育投资政策有效性的影响因素分析
政策执行受许多因素的影响和制约。美国学者托马斯·史密斯（T.B.Smith）在《政策执行过程》一文中提出了最早的政策执行因素及过程模型，认为有四个因素对政策执行过程有重要影响，包括：理想化的政策；执行机构；目标群体；环境因素。[9]以此为鉴，我们将影响高等教育投资政策有效性的因素归纳为四个方面：高等教育投资政策实体、高等教育投资政策执行主体、高等教育投资政策执行客体和高等教育投资政策执行环境。
1.高等教育投资政策实体
科学、理想的政策方案是提高高等教育投资政策有效性的前提和基础。若政策设计本身出现了偏差，其有效性必然大打折扣。
——要注重政策的科学性。政策的科学性，首先要求政策内容正确、政策方向正确；其次要求政策制定具有科学的理论基础、坚实的实践基础和科学的规划程序。以我国“大跃进”时期的教育政策为例，1958年之后，依靠高指标、政治动员和群众运动的方式发展教育成为主流，1958年《中共中央、国务院关于教育工作的指示》，提出全国在三五年内基本扫除文盲、普及小学教育、农村社社有中学、大多数儿童能入托儿所和幼儿园的目标，而当时我国经济、社会发展对教育的实际需求以及所能承受教育规模的能力尚未达到这样的水平，这一目标脱离了当时的社会实践，显然是不科学的。
——要注重政策的可行性。制定的政策应当具备执行所需要的政治条件、经济条件、技术条件、人财物等客观条件；政策应当符合实际，切实可行；政策目标、措施和标准应清晰明确。我国教育经费占GDP“4%”的目标提出近20年之后才得以实现，政策操作难度大是重要原因之一。第一，该目标设计不系统。“4%”是全国的统一指标，没有将此目标进行逐级分层划分，以明确各省、市、县的具体目标，以及进行衡量的标准。这样容易造成责任不清，问责不力。第二，财政预算不易落实。各部门事业费中用于教育的经费，厂矿企业用于教育的经费以及校办产业减免税部分等，财政部门事前无法掌握，预算无法落实到具体部门，给操作带来障碍。第三，政策执行力不强。我国各级政府在教育经费的投入、使用、保障和监督上责任不清，教育经费的来源、分配主体和划拨渠道不明，相关法律、政策问责机制薄弱，导致政策目标屡屡落空。
——要注重政策的协调性。任何政策都不是孤立的，各相关政策之间要相互对接、协调统一、避免抵牾。否则就会产生矛盾和冲突，导致政策执行者无所适从，从而造成政策的失效。特别是在新旧体制变革、转换时期，加强政策之间的衔接和承继尤为重要。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中提出“要充分发挥拨款手段的宏观调控作用。对于不同层次和科类的学校，拨款标准和拨款办法应有所区别。改革按学生人数拨款的办法，逐步实行基金制。”基金制是一种有利于公平竞争的拨款方式，其实施需要和高等教育管理体制等制度改革相衔接，更需要出台基金制的实施细则，健全与基金制相配套的各项规章制度。
——要注重政策的稳定性。一般而言，时效性长、相对稳定的政策，执行效果较好。一方面是因为时间长、投入大，社会对政策的宣传认识更为深入到位；另一方面，政策的累积效应会随着时间的推移提高政策的投入产出比。因此，政策的制定、出台应该在一定历史阶段内具有长期稳定性，不能朝令夕改。例如，我国实施的“211工程”、“985工程”项目，从《中国教育改革和发展纲要》（1993）、《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》、《面向21世纪教育振兴行动计划》（1999）、《2003—2007年教育振兴行动计划》（2004）到《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（2010），一直贯穿始终，有力地推动了我国的高水平大学和一流学科建设，带动了我国高等教育整体实力的提高。
2.高等教育投资政策执行主体
政策执行主体在政策执行中起着尤为重要的作用。高等教育投资政策执行主体是指参与高等教育政策执行的相关组织、机构及个人。
——政策执行个体。任何政策都要靠人去执行和实施，政策执行者是政策能否有效执行的关键因素，同样，人对高等教育投资政策的执行有着不可低估的影响。影响高等教育投资政策有效性的执行者因素主要有四个方面：第一，对教育的认识。教育对经济发展、社会进步和个人成长的重要作用不言而喻。但是教育包括高等教育投入大、周期长、见效慢。一些执行者因多种原因把有限的投入投向能够短期见效益的领域，事实上挤占了教育拨款。第二，对高等教育投资渠道的认识。多元化投资是高等教育投资政策的立足点和发展方向。只有充分发挥各渠道的作用，才能够为高等教育筹集相对充裕的经费。例如，随着中国加入WTO，外国资本进入中国高等教育市场，政府持“主动应对”的态度还是“被动接受”的态度将会影响高等教育投资政策的执行效果。但是受传统观念的影响，政策执行者在拓展高等教育投资渠道方面还存在着一定的认识偏差。第三，政策执行者的自身素质。政策执行者的素质决定其对政策的理解力和执行力。若执行人员素质不高，缺乏必要的专业知识和能力，缺乏必要的组织协调能力和创新意识，不仅在解读相关政策时很可能会出现偏差，导致政策执行偏离政策目标，而且可能导致政策悬空、政策“棚架”，无法取得预期的政策效果。第四，执行者的利益考量。政策执行者往往具有多重身份，因此，在政策执行的过程中往往渗透着社会整体利益、地区利益、部门利益和个人利益的协调、冲突和斗争。因此，政策执行者决不能因为部门利益和个人利益，而妄自更改政策执行内容，或者选择性地解释、执行政策。
——政策执行机构。高等教育投资政策执行机构主要是指参与高等教育投资政策运行的相关行政管理部门、高校的财务、后勤等机构。组织机构对高等教育投资政策执行的影响要素包括：第一，执行机构是否健全。政府根据高等教育投资政策涉及的内容、范围等的不同，由一个部门或几个部门行使此政策的执行权力。从世界范围看，扩大高等教育政策的执行主体，建立多元的政策执行组织，是激发工作积极性，提高政策执行有效性的根本途径。第二，组织制度是否完善并实施。没有规矩不成方圆。任何组织都应通过制度去规范和指导组织行为。在组织的制度中要体现出责权利三者的统一，在政策执行过程中，政策组织若做到了责权利的统一协调，那么政策实施就会比较顺利。在当前的高等教育投资政策执行机构中，制度建设相对健全，但在实施中，权、利、责的约束、承担、规范尚有待进一步完善，政策执行的问责制度应进一步加强。第三，机构间的沟通与协调是否顺畅。政策的执行往往涉及若干机构，沟通、协调是政策执行过程中各级组织和人员之间所进行的信息交流、传递过程，是对政策目标及其相关问题获得统一认识的方法和程序。良好的沟通有利于政策的有效实施。例如，学校创收政策涉及工商、税务等部门，学校融资政策涉及金融、财政等部门，社会捐赠政策涉及税务、民政等部门，部门间的良好沟通、协作是保证相关投资政策有效执行的基础。
3.高等教育投资政策执行客体
政策客体是指政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）。[10]高等教育投资政策执行客体主要是指高等教育政策作用的对象，包括高等教育投资政策所要解决的问题和所要发生作用的目标群体。
高等教育投资政策要解决的问题很多，如高等教育投资主体问题、投资规模问题、投资结构问题、投资方式问题、投资效益分析问题等，这些的确是影响高等教育投资政策实施的重要方面，也都是高等教育投资政策的主要内容。不同时期，高等教育投资政策问题的紧迫性、复杂性、涉及面等，都会影响高等教育投资政策的执行效果。首先，高等教育投资问题越紧迫，政策执行的速度就会越快、力度也会越大，往往效果就越好。按照公共政策的一般原理，社会问题是普遍存在的，当一部分社会问题涉及社会上相当部分的人或影响较大时，那么这部分问题就是公共问题。政府所面临的公共问题很多，只有少数能被政府提上议事日程，并加以处理，这些被处理的问题就是政策问题。[11]以学生资助政策为例，社会贫富不均是一种客观存在，任何社会都不可能实现完全的贫富均等，这是一个社会问题，但是当学生因为贫穷面临失学困境时，这一社会问题就被突出出来，政府必须出台相应的政策来解决这一问题。随着学生收费政策的全面实施和高等教育规模的扩大而带来的家庭经济困难学生增多，贫困生问题日益尖锐，政府必须加大政策的执行力度，不断增加经费投入、完善资助方式，以妥善解决此问题。其次，高等教育投资政策越复杂，政策执行的难度就越大。因为复杂政策本身容易出现政策失误，同时，复杂政策的执行需要投入的制度支撑、人力支撑、财力支撑较多，容易出现政策资源障碍，影响政策目标的实现。最后，高等教育投资政策涉及的范围越广，执行起来就越困难。政策必然会涉及相关者的利益调整。政策涉及范围小，影响政策问题的因素就相对少，政策执行的效果就越好。反之，政策执行难度就会加大。
目标群体是指政策直接作用、影响的对象。高等教育多元投资政策涉及的目标群体主要有政府、高校、家庭（学生）、银行和社会等。从影响政策执行有效性的角度去看，特别是从政策执行过程的角度而不是从结果的角度去分析，可以发现各项高等教育投资政策所作用的目标群体在政策执行中的认识、态度、能力等具有决定政策执行有效与否、成效大小的关键作用。首先是目标群体的意愿。政策能否达到预期目的，很大程度上取决于目标群体的态度和意愿。例如，在20世纪初，我国高校新的学生助学贷款政策刚刚出台，在面向银行招标的过程中部分省份出现的“流标”现象，主要就是因为银行对助学贷款认识不足，没有信心，消极抵制所致。其次是目标群体的数量。政策涉及的目标群体数量越少、越明确，政策执行就越容易、越有效，反之，政策执行就越困难、越无效。我国“985工程”之所以实施顺利、成效显著，其中一个重要原因就是涉及目标群体少，政策实施的组织性强。最后是目标群体行为调整的大小。目标群体的思想和行为在一定的社会环境下会形成固定的行为习惯和模式，这种习惯难以在短时期内迅速改变。为了实现政策目标，目标群体行为所需调适量越小越好，这样不至于造成人员抵制，有利于政策有效执行。例如，我国学生收费政策就采用了渐进改革的方式，经过了10余年的试点、改革后才全面实施，从某种意义上说正是基于这样的认识。
4.高等教育投资政策执行环境
任何政策的执行都离不开环境的影响与制约。高等教育投资政策执行环境是指影响高等教育投资政策产生、存在和发展的一切因素的总和。
——政治环境。教育政策的制定、执行是一种政治行为，在政策制定、执行的整个过程中，政治环境的影响无时不在、无处不在。首先，政治体制决定了高等教育投资政策的执行特点。在中央集权制下，高等教育投资政策的执行表现为上级制定政策、下级执行政策，下级执行者没有决策权。这种政治体制能有效保证政策的实施，但不易调动下级的积极性。在地方分权制下，地方政府拥有高等教育投资执行的自主权和积极性，但难以保证政策的统一性和全局性。其次，政治监督机制影响着教育的有效监督。在中央集权制的体制下，我国国家和社会管理系统内部的权力监督体制采用的是纵向权力监督机制，缺乏有效的横向权力监督。这种监督机制也给高等教育投资政策执行情况的督察、监督带来了不利影响。一方面，对高等教育乃至整个教育的经费监督力度不够，监督机制软化，尽管每年都通过一定途径向社会公布经费使用情况，但这种监督缺乏实效性，往往流于形式；另一方面，集权制形成的权力垄断也造成了监督的垄断，社会力量需要依靠政府提供的材料、信息等对高等教育投资状况进行监督，很大程度上要受制于政府、依赖于政府。
——经济环境。经济也是影响高等教育投资政策制定、执行的重要环境因素。首先，社会经济发展的规模、速度和发展水平是决定高等教育投资需要量的综合因素。在技术水平一定的条件下，社会经济发展规模速度决定着劳动力的数量和增长速度，即使受教育者人均教育费用不变，高等教育投资也将随着教育要培养的劳动力的数量增多而增长。一般来说，一定的经济发展水平下，经济增长目标和高等教育的普及程度规定得越高，高等教育投资的规模会越大；反之，高等教育投资的规模则越小。同时，社会经济发展水平还决定着国民的收入水平和消费水平。若一国的人均国民收入和消费水平越高，能用于教育的可支配资源越多，则该国的高等教育投资规模相对越大；反之，就会越小。其次，经济体制决定着高等教育投资政策的组成和执行方式。高度集中的计划经济体制产生了国家统包高校经费的单一化政府财政投资政策。随着我国的经济制度逐渐由计划经济体制转向市场经济制度的转型，我国高等教育投资政策也逐步走向多元化，政策的执行效果也必然随之发生根本性的变化。
——科技发展。教育是科技发展的重要基础，科技的生产和再生产有赖于教育特别是高等教育的发展。一方面，随着科学技术在社会经济增长中的作用越来越大，经济增长对高科技人才和高等教育的需求也越来越大，这就需要大力发展高等教育，增加对高等教育的投资。另一方面，科技发展的方向决定了高等教育的投资结构。教育具有为社会服务的功能，面对社会需求背景下科技发展的重点与方向，教育特别是高等教育必须对专业、学科进行必需的调整以提高对科技发展的适应性。相应地，高等教育在资源配置上要解决好重点和一般、基础与创新的关系问题，加大对重点学科、重点专业的投入力度。
——人口数量。人口的数量和增长速度影响着受教育者的数量和增长速度，在人均高等教育费用不变的情况下，一国人口基数越大、高等教育适龄人口越多，该国高等教育投资占国民收入的比重就会越高。
——教育环境。高等教育投资政策是用来规范、引导相关者的高等教育投资行为，为高等教育发展服务的。因此，必然和教育系统的整体环境息息相关，政策执行的效果也必然受教育环境的影响。首先，教育的传统与现状影响高等教育政策的执行。教育传统常以一种“遗传基因”的作用方式融入现实，形成一股强大的力量去影响人们，赋予人们特定的思维方式、价值观念，使人们不由自主带着这种教育传统去制定政策、执行政策。[12]而教育的现状更是决定高等教育投资政策执行的实践土壤。因为任何政策都是为了解决现实问题而存在的，高等教育投资政策来源于高等教育投入的实践问题，高等教育经费投入的现实是高等教育投资政策的出发点和目的地。其次，教育体制决定着高等教育投资体制。我国现行的中央统一领导下的分级管理的教育行政体制可以保证执行者执行政策的坚定性，但难以充分调动执行者的主动性。反映在高等教育投资领域里就是地方政府投资办学的责任意识不强、积极性有待提高。第三，教育结构的变化会带来教育的投资结构的变化，即教育经费在各级各类教育之间的分配比例的变化，进而会影响高等教育投资政策的执行。第四，教育观念，社会共同具有的教育理念会指导教育政策方案的制订和执行。例如，对高等教育是不是公共产品、高等教育是消费还是投资、高等教育是否应该产业化、大学能不能经营等问题的回答反映出了不同的高等教育理念乃至高等教育投资理念。这种理念对政府、高校、民众、社会等目标群体的投资行为具有强大的影响力，进而影响到了高等教育投资政策执行的效果。[13]