第一节 研究缘起与研究意义

一、研究缘起

“教育是民族振兴、社会进步的基石，是提高国民素质、促进人的全面发展的根本途径，寄托着亿万家庭对美好生活的期盼。”“高等教育承担着培养高级专门人才、发展科学技术文化、促进社会主义现代化建设的重大任务。”[1]中华人民共和国成立后，特别是改革开放以来，我国高等教育发展迅速，到2009年，我国高等教育在学人数达到2979万人，毛入学率提高到24.2%[2]，我国已经进入高等教育大众化时期。快速发展的高等教育为我国的经济持续快速发展和现代化建设提供了坚实的知识、技术、人才等方面的重要支撑。但是面对日趋激烈的国际竞争、赶超发达国家的艰巨任务、世界上规模最大的高等教育适龄人口的巨大需求，高等教育需要在规模、结构、质量与效益上有新的、更大的发展。

（一）高等教育政策水平是高等教育发展的重要制约因素

高等教育政策在高等教育发展中发挥着重要的引导和调控作用。“由于教育、人才培养在现代社会生活、在国际竞争中的重要性越来越突出，而教育的复杂性和深刻性的程度又越来越高，政府能不能有效地规划教育的发展、指导教育的改革，极大地取决于教育政策水平的高低，取决于教育政策对教育发展方向和目标的准确把握，因此也就突现了教育政策和教育政策研究的重要性。”[3]一个国家的高等教育如何发展，在很大程度上取决于制定什么样的高等教育政策。从一定意义上说，政府的政策水平是一国高等教育发展的决定因素之一。

（二）高等教育投资政策是高等教育政策体系的核心内容

举办高等教育必须具备一定的人力、物力和财力，高等教育的发展必须以相应的教育投入为前提和基础。正如美国教育行政学家罗森庭格所说：“学校的经费如同教育的脊椎。”[4]充裕的经费是高等教育持续健康发展的基本保障，而高等教育的投资政策是影响高等教育经费的关键。高等教育投资政策不仅决定了高等教育经费总量的变化，而且与经费来源的结构、资源配置的方式等密切相关。高等教育投资政策一直被视为高等教育政策体系的核心内容。中华人民共和国成立以来，我国经济社会经历了计划经济、有计划的商品经济、社会主义市场经济等阶段。随着社会经济进入不同时期，国家教育体制包括高等教育投资体制也在发生着变化。高等教育投资由国家统包到少量“自费”试点、“双轨并存”，再到“收费制”确立；由学习费用国家负担到国家、社会、个人按比例分摊；由兴办校办工厂、开展社会服务，到接受捐赠；由高校后勤社会化改革，到向金融部门贷款发展等，初步形成了高等教育投资主体多元化的局面。

（三）高等教育投资政策研究是世界各国共同关注的课题

在20世纪70年代中期，西方国家纷纷遇到了高等教育的财政危机。虽然各国的情况不同，危机在各个国家发生的时间早晚不同，但在大多数西方国家都先后出现了高等教育财政危机，并蔓延全球。西方国家政府的财政支持能力越来越不能满足高等教育预算开支的高幅度增长需求，同时高等教育经费筹措和分配过程中公平和效率之间的矛盾更加尖锐。尽管高等教育财政危机在西方各国所表现的形式和危害程度各不相同，但较为有趣的是，“在那些工业技术处于不同发展阶段、政治经济体制和高等教育传统也不相同的国家之间，在欧洲大陆国家、英国、美国或混合模式的国家之间，在高等教育精英化或普及化、以公立大学为主或以私立大学为主的国家之间，在相当富裕或相当贫穷的国家之间，其高等教育财政与管理改革模式是相似的。”[5]也就是说，为了满足不断扩张的高等教育规模和逐渐提高的生均支出水平共同导致的膨胀的经费需求，拓宽经费渠道、提高投资的效率和效益，是各国高等教育投资改革的普遍趋势。换句话说，就是通过多种途径增加高等教育投资总量与提高高等教育投资政策的有效性成为各国高等教育投资改革的关键问题。其中后者在某种程度上也成为前者成功与否的关键。这也是包括高等教育投资政策在内的公共政策研究开始注重政策执行的根本原因所在。

正如培根所说，制度不执行比没有制度危害更大。政策执行的有效与否事关政策的成败。因为如果政府只做出决定而没有真正采取行动加以实施，就不能称之为政策。有关“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行”[6]的提法固然有夸大政策执行的功能之嫌，但它的确折射出政策科学的发展趋势，即公共政策研究的主题和重心从政策的制定转向政策的执行及其效果评估。

（四）我国高等教育投资突显的问题是本研究的现实背景

我国的高等教育投入仍然处于“引人注目、令人羞愧”[7]的状态，当前，我国高等教育在投资方面存在着不少亟待完善的问题。

一是投入总量严重不足。1998-2008年全国普通高校在校生由340.87万人增加到2021.02万人，人数增长了493%，而同期全国普通高校预算内教育经费投资由315.9亿元增加到1578.1亿元，仅增长了约400%，增速相差近100个百分点。再如，根据2000年美国联邦教育部国家教育统计中心公布的统计数据，美国公共教育经费占GDP的比例自1990年以来一直保持在7%以上，并且其中40%用于高等教育。[8]而2008年，我国财政性教育经费支出占GDP的比例仅为3.48%，而且其中仅有22.36%用于高等教育。[9]

二是投资结构不合理。一方面，来源结构不合理，表现在政府资金投入严重不足，高等教育投入中个人承担的比例过高。2008年，全国普通高等教育学费收入为1418.1亿元，同期普通高等教育的总收入是4210.2亿元，家庭分担的高等教育年度投入比例达到33.7％，大大超过了国家政策要求的25％的比例。目前我国高等教育日常运行成本每生约1.4万元，实际上学生分摊比例高达44％，而国外通常在15％左右。[10]就社会而言，由于我国缺乏相关的政策等原因，社会团体、企业分担教育成本的比例很小。另一方面，支出结构不合理，重征地、建校舍等基建投资，轻人员引进、培训等软件投资。

三是投资使用效率不高。一方面，高校管理成本过高，高校行政、后勤运行成本居高不下，管理人员过多，有人戏称为“校长一走廊，处长一礼堂，科长一操场”；另一方面，教育资源利用率低，一些价值几十万甚至几百万元的教学、科研设备因为部门间管理关系不顺而无法实现资源共享，导致重复购置、利用率低等问题。科学研究与社会需求结合不紧，产学研的脱节使大量的科研投入无法转化为现实生产力，造成人力物力的严重浪费。据调查，“我国高校虽然每年取得的科技成果在6000至8000项，但真正实现成果转化与产业化的不到10%。”[11]

我国高等教育投资多元化模式的初步建立与我国的高等教育投入“引人注目、令人羞愧”的实际状态的并存现象，自然会引发人们对高等教育投资政策与模式的疑问与思考：如何科学地制定与落实高等教育投资政策，更多地增加高等教育投资？如何划分政府与其他投资主体对高等教育投资的权利和义务，合理分担经费？如何吸引社会资金投资高等教育，拓宽高等教育投资渠道？怎样的投资水平才是比较合理的规模？采用何种投资政策模式才能使资金得到更有效的利用，从而避免腐败和浪费，提高高等教育投资的收益率？这一系列的问题都是我国高等教育投资领域改革亟待解决的实际问题。

（五）已有研究的偏失彰显了本研究的紧迫性和研究空间

从已有的关于高等教育财政理论与财政政策方面的众多文献可以看出，20世纪90年代以来，中国正处于计划经济向市场经济的转型期，国内学者的注意力主要集中于对高等教育财政体制改革的探讨，而对高等教育投资政策执行及其效应方面的研究大多数仅限于经费投入的规模、来源等某些方面，对政策有效性进行系统研究的成果并不多见。可以说，我们在理论上对高等教育投资政策有效性的研究不够深入、不够系统，是导致高等教育投资在调控实践中低效的一个重要原因。它深刻表明了我国高等教育投资问题的研究重点转移到政策效果评价问题上的重要性和迫切性，高等教育投资政策有效性问题应该成为当前我国高等教育经济学和教育政策学理论研究的重要内容。

随着高等教育管理体制改革的深入推进，省级政府在高等教育发展中的地位更加突出、作用更加显著。从中观角度切入，对省域高等教育投资政策进行分析，更具有针对性和可操作性。而研究者本人在省级教育行政部门长期从事教育行政和财务管理工作，对国家和地方政府的高等教育投资政策、执行情况与效果比较熟悉。正是基于上述多种原因，笔者选择了从地方政府的角度对“高等教育投资政策有效性”进行研究。