第一节 国家高等教育财政预算概述

一、国家公共财政预算的主要特征

我们可以从程序和实质两个层次来定义“公共预算”。从程序上讲，公共预算就是对公共机构的年度收支进行预测并审批；从实质上讲，公共预算是政府在每个财政年度通过立法程序审批的全部收支计划。法国国家预算是由财政部制定的，并采取总理负责制，另外还有其他机构如国家税务总局也会参与预算的编制工作。预算草案分维持性支出和发展性支出两大部分，前者是根据上一年预算执行的情况提出的概算，后者则是根据各部门提交的新的发展计划和要求进行的估算。草案要经过“部际间大会”的讨论，最终由总理审核并做出决议。

作为传统上中央集权的国家，法国公共预算的管理自然表现出很强的集权性。1959年的《组织预算法》最早确立了法国公共预算管理模式，这一法律框架在整个20世纪几乎都没有发生变化。直至2001年，法国政府推出了新的财政宪法——《关于财政法的组织法》[1]（以下简称“LOLF”）才掀起了公共预算管理的改革。LOLF于2006年起生效，成为法国国家管理现代化的重要标志之一。

较之之前的财政组织法，LOLF最大的改变就是建立了新的国家预算结构。1959年财政预算法规定预算要按照编（titres）、部（parties）、章（chapitres）、条（articles）和段（paragraphes）逐一制定，平均每年有800多个预算科目。新的财政预算组织结构则分成使命（missions）、项目（programmes）和行动（actions）三级，形成了以“项目”为中心的预算拨款模式。“使命”反映了国家预算承担的主要公共领域，“项目”是各个公共领域内具体的操作框架，“行动”则是项目的具体表现。2011年法国国家预算共设立了33项“使命”（其中20个“部际间使命”），123个“项目”[2]，比如在“研究与高等教育”这一“使命”中有大学高等教育与研究、大学生生活、跨学科技术科学研究、资源管理研究、空间研究、能源及可持续发展研究、经济及工业领域研究、对偶研究（民用及军事）、文化及文化科学研究、农业高等教育与研究十个“项目”，其中“大学高等教育与研究”下面又分出本科初始教育与继续教育、硕士阶段初始教育与继续教育、私立高等教育机构、不同学科研究的预算等共15项“行动”。

公平、透明和效率是国家预算执行的原则。法国预算法规定公共财务支出要严格实行财务授权官员（ordonnateurs）与会计师（comptables）分开制度，所有公共性支出都要经过如下四个步骤：承诺、清算、授权和支付。前三个步骤为行政程序，最后一步为财务程序[3]。法国的财政监督和审查制度非常严格，财政部在各个中央部委和大学以及公共事务各机构都设有财政监察员，负责对预算支出过程进行监督检查，拨款凭证上必须要有财政监察专员的签字才能实现支付。如果发现问题，财政监察专员可以拒绝在支付承诺上签字。法国高等教育与研究的审计由三个部门负责，分别是国家教育部/高等教育与研究部、财政部和财税法院，全部为中央审计。

另外，法国还建立了以绩效和评估为导向的现代预算管理制度。为了提高公共部门的预算执行效率，政府制定了年度绩效计划和达成各项目标的具体绩效指标，同时本着公平透明的原则，绩效评估工作全部由独立于公共部门的机构负责，其结果将作为下一年预算分配的重要参考。另外LOLF规定，在实现效益达成目标的前提下，公共部门负责人在预算实际执行过程中可以调度各个项目之间的预算额度，但不能超过授权的预算资金上限，且不能对人员工资进行调整（在人员工资出现结余时可以用于其他项目的支出）。作为配套措施，法国政府建立了新的财务信息管理系统（GFMIS），将项目执行、财务报告、会计出纳、税务征收、人员工资管理等各类信息汇集在一个管理系统中，从而可以完整地展现年度财务预算的执行情况。见附录2001年和2011年度法国高等教育与研究预算内容（节选）。

二、国家高等教育财政预算

中世纪大学的经费主要来源于学生的学费，且规模很小。自国家建立中央集权体制，教育被国家纳入公共服务领域，国家成为大学经费的主要来源。教育部提交的下一年度预算首先提交议会，再交予部际间委员会审议，预算经过议会程序，原则上只能由议会进行修改。预算为第N+1自然年的预算，每年上报一次并向议会提交一次结算报告。

一直以来，法国国家教育预算的传统都是重中等教育轻高等教育，特别是20世纪60年代以来，大学入学率的增长速度远远高于教育经费的增加。法国大学虽然有着悠久的历史和良好的教育传统，在世界大学排名中的整体表现却一直差强人意，但如果我们考虑政府预算及教师工资水平，法国高等教育的产出与投入比还算是高的，下表列举了2005年法国与其他几个发达国家高等教育经费开支占国内生产总值的比较[4]，或者举个更为直观的例子，同是2005年，美国哈佛大学预算总金额为28亿美元，注册学生2万人，在职教师2100人，其他工作人员12000人，不享受奖学金的学生每年学费约为4万美元；而法国政府当年在整个高等教育领域的预算金额为93亿美元，用于约144万名大学生，而国家规定的本科生注册费用上限为190欧元，硕士生注册费用上限为190欧元，博士生注册费用上限为290欧元，书本资料费用上限为26欧元。

表5 高等教育开支占本国国内生产总值的比例列表

尽管如此，法国高等教育经费占法国总预算的比例却一直在增长，即使大学生人数在进入21世纪后基本保持稳定，甚至出现小幅下滑。2007年萨科奇当选总统之后，为了实现其在竞选时的教育改革目标，他更是承诺每年向高等教育与研究领域追加180万欧元经费。下表分别列举了1980—2009年法国高等教育经费支出的情况（见表6）和2000—2010年法国大学生在校人数与高等教育预算经费的情况（见图4）[5]。

表6 1980—2009年高等教育经费支出情况

由表中数据我们可以看出，法国高等教育经费在教育预算总额中的比例不断增长，由20世纪80年代的14.6%增长到2009年的19.9%，而在高等教育经费支出中，地方政府和企业承担的比例出现了较多增长，而中央政府和家庭承担的比例则呈下降趋势。

图4 2000—2010年法国大学生在校人数与高等教育经费

随着新公共管理改革的推行，法国国家教育经费的管理也逐渐呈现出放权和绩效的趋势。经费拨发的原则强调政策对社会的影响及政策结果、客户满意度和所提供服务的改善程度以及管理效益[6]。国家给大学的经费主要包括三部分用途：一是教职员工工资；二是科研经费；三是非研究性经费。在过去简单的拨款模式中，政府掌握着作为国家公务员的大学教师的薪金发放，以及科研经费的拨发，而目前科研经费的拨发是由科研与博士生培养司根据大学与政府订立的四年合同制定的，而教职员工的工资管理权在2008年“大学自治法”实行之后也转交给了大学。

2010年法国国家高等教育与研究的预算金额达到了291.72亿欧元，比2009年上涨了5.3%[7]，其用途为：一、提升大学教职岗位的吸引力（26亿欧元），比如2010年大学年轻副教授的薪金涨幅为12%～25%、约有20%的教师—研究人员和研究员获得了卓越科研奖金；二、支持研究改革（80多亿欧元），包括支持实验室翻新、研究设备更新、设立大学/实验室混合教席（由大学和研究机构共同招聘，负责大学少量课时，主要负责大学和实验室共同研究项目的有潜力的学者，除薪金外可享受6000～15000欧元的奖金）等；三、预算中最重要的部分用于高等教育（99亿多欧元），其中一部分是为了激励大学提高教育质量，包括增加6.6亿欧元用于“本科成功计划”（2008—2012年将累计投资73亿欧元用于该计划的实施工作）、在全国增加12000个宿舍用于改善大学生住宿条件，增加助学金和奖学金覆盖面和金额等；另外一部分则是用于支持大学自治改革，特别是用于支持“高等教育与研究极”的校园建设以及大学财务管理系统改革。

三、国家教育预算分配系统的发展

1.预算分配系统的初建

如何能够公平透明地实现预算分配需要建立一套科学有效的制度。1971年，法国政府推出“高等教育活动成本分析与研究组”（GARACES）用以计算预算分配，其标准主要是大学生在校人数。然而70年代以来，法国大学入学率以每年2%～4%的幅度增长，并一直持续到1988年[8]，GARACES的计算方法使得政府愈来愈无力承担高等教育的巨额支出，随着地方分权运动和合同制的实行，1991—1992年法国政府召集专家开发出新的预算计算系统，即SanRemo。SanRemo是法语“预算分配分析与分配系统”（Sysème analytique de répratition des moyens）的简称，1993年，这套系统开始正式启用。新的预算分配系统旨在实现经费分配的公平公正，增强“大学人员”的经费独立意识，在规则范围内完成大学预算的整体分配（含人员工资预算）[9]。SanRemo的标准核心也是大学生数量，但同时还会考虑不同学科的成本。为此，政府设立了“成本观测站”（observatoire des co?ts），通过对学生的学业监测来定义某一学科的生均成本（如1996年，在不算人员成本的情况下，理科本科生的生均成本为3229法郎，法律专业本科生的成本为1550法郎，文科专业本科生生均成本为1377法郎）。在最初的SanRemo系统四年使用期间，暴露出不少问题，一个由教育部和大学校长理事会共同组成的委员会（commission Cazenave-Saint-Girons）自1995年起对SanRemo系统进行标准细化并增加了大学校园面积的标准，此后该系统每年都会更新完善。

修改后的SanRemo主要从教师工资、IATOS人员工资和大学日常支出三个方面进行成本估算，计算方式大致如下：

教学工作拨款（fonctionnement pédagogique）。首先要根据学生人数和课时量计算出一个参考教学量（charges de référence）。学生的数量根据颁发文凭的种类（classes de formation，如资格考试补习班、经济管理等）被分为43组，根据专业的产业性质分为2个部分（属于第二产业的专业主要是理工科和医科，属于第三产业的专业主要是法律、经济、文学和其他人文科学专业），继续教育的学生数量减半计算。教学工作被分为“讲授课”、“指导课”和“实践课”，在计算课时量时统一换算成“指导课”（HETD）[10]。而参考教学量即为：H/E（课时量/某年级学生人数）。参考课时量与生均成本相乘即为教学拨款的数额。不同组的教学类别差别较大，以2000年数据为例，生均成本从504法郎（C1=资格考试补习班的生均成本）到5600法郎（T4=工程师教育）不等；另外，第二产业课时数统一乘以140法郎（2004年修改之后为21欧元），第三产业课时数统一乘以80法郎（2004年之后为12欧元）。指导学生的费用则用参考教学量×0.2，再统一乘以100法郎（不划分产业，2004年之后为16欧元）。另外，教学拨款中还有补课拨款一项，大学实际教师人数与完成预计教学任务理论上所需的教师人数之比为参考编制比（Ration P/B），如果这个值小于1，大学则可获得补课预算拨款，如果这个值大于1，则补课拨款一项为0。根据2004年数据，参考编制比平均为0，92，浮动范围为0.64～1.5。

后勤工作拨款（fonctionnement logistique）。这项拨款的主要标准是学校面积，每平方米校舍补贴100法郎（2004年之后为16.5欧元），每平方米停车场补贴25法郎（2004年后为4欧元）。这项拨款不计算实验室面积（国家有专项研究拨款）也不计算校舍的维护费用。

IATOS人员缺额补贴。国家规定只对下列九种IATOS岗位缺额给予补贴：

教学岗位：选课学生超过200名的IATOS教职岗；

辅助教学岗位：第二产业非职业教育教学100名以上学生选课、第二产业职业教育教学50名以上学生选课、第三产业非职业教育教学300名以上学生选课、第三产业职业教育教学150名以上学生选课；

辅助研究岗位：第二产业研究可以辅助13名以上教师—研究人员、第三产业研究工作可以辅助26名以上教师—研究人员；2004年之后，IATOS辅助科研的人员也包括辅助指导研究生的人员编制，辅助1.3篇第二产业博士论文可以设置一名IATOS，辅助4篇第三产业博士论文可以设置1名IATOS；

行政岗位：大学技术学院可以有3个IATOS行政岗位编制、除大学技术学院之外大学可以有1名财务IATOS岗位编制、超过4620名学生的学院可以有10名IATOS行政岗位编制（再超过的每550名学生设立一个IATOS行政岗位编制）、不足4620名学生的学院可以有3名IATOS岗位编制（每300名学生可以多设立一个机动行政岗位编制）；

大学财务岗位：大学预算经费每500万法郎（2004年之后改为75万欧元）可以设立一个IATOS岗位；

人力资源管理岗位：每60名教师可以设立一个IATOS岗位；

后勤岗位：每1500平方米面积可以设立一个IATOS岗位，每6000平米停车场可以设立一名IATOS岗位编制；

学生管理工作岗位：每2500名学生可以设立一个IATOS岗位编制，体育和医学专业的大学每5000名学生有一个IATOS编制；

资料管理IATOS编制岗位：每1000名学生有一个IATOS编制。

按上述标准，大学每出现一个IATOS人员缺额即可享受75000法郎补贴，而IATOS人数超过预计岗位编制则需要向国家交30000法郎。

总之，从理论上讲国家对大学的预算拨款应该是上述三项相加再减去学校收取的学生注册费。2004年，按照修改后的SanRemo计算方法，法国大学的实际拨款与理论拨款存在0.73～1.17之间的差异[11]。

2.预算分配系统的完善

政府总是希望能够尽量合理地计算出大学颁发每一种学历所需的成本，然而理论上合理的标准在现实中却造成不公平。在统计数据的时候，我们会发现，假定对于大学教育j，其注册在校生为nj，为了保证大学的开放性，我们假设其最少的在校生人数为n0j，因此理论上nj ≥n0j。再假设能够保证教育有效性的课时数为lj，很明显lj是注册人数的函数，而且是阶梯函数，即lj=lj（nj）（如图4）。

图4 学历成本预算函数图

也就是说，在一定范围内注册人数的增加并不影响学校课时数的设置（也就说不会改变政府的预算拨款金额），只有当人数成倍增长时，课时数才会出现变化，从而影响到政府对学校的拨款。我们可以用w来表示每课时的成本费用，那么政府的拨款金额就应该是Cj=w lj（nj）。阿兰·唐诺伊通过这个函数发现理工科专业课时跳数的几率常常大于人文学科，因为政府及教育部门都普遍认为“文科上讲授课”算是一种比较合适的形式。另外，一般情况下，课时量在规模大的学校比规模小的学校出现跳数的几率更大一些[12]。也就是说，SanRemo以入学人数（不是学生毕业人数）和课时量为基准的计算方式对于那些规模小但教学质量好的学校可能是不公平的。

2002年教授让·波尔那莱尔（Jean Bornarel）代表法国大学理工学院院长会议（CDUS）做了一份有关高等教育财务管理的报告，他指出用指导课作为计算单位应该是合理的，然而据此拨款在现实中又出现了不合理的现象，假定一个小时等值指导课可以获得100法郎的拨款，那么上讲授课的费用则为一小时150法郎，而组织学生的实践课却只有67法郎，讲授课和实践课的差别过大。此外，SanRemo计算的学生人数是前一年的，而不是当年的，因为法国大学只能规定录取人数的上限，而不能确定当年申请学生的数量，因此可能出现入学人数减少造成预算经费高估的现象。自2005年，法国政府开始探索新的预算分配方式。

最终促使SanRemo退出历史舞台还有后续几个重要事件的影响。首先是LMD学制的确立，法国大学的学历种类和学科分类都发生了很大的变化，按照学历和产业学科进行成本估算与新学制格格不入；其次，2006年LOLF正式实施，其评估绩效的理念不同于SanRemo的计算法；另外，2007年，萨科奇上台不久提出了“公共政策整改计划”（RGPP）[13]，也涉及到教育政策的整改，同年，法国通过“大学自治法”，随着政府将财政预算权力放权给大学，预算分配的计算方式必然发生改变。

2008年6月，菲利普·安诺（Philippe Annot）、克里斯蒂安·高丹（Christian Gaudin）等六名参议员联合向议会递交报告，建议高等教育预算分配使用Sympa系统。Sympa是法语“以绩效与行动为标准的预算分配系统”（Système de répartition des Moyens à la performance et à I'activité）的缩写，这一以绩效为核心的预算分配模式很快通过了议会的审议并且应用于2009年法国大学预算分配中。

3.Sympa的计算方法

首先我们以2009年高等教育与研究预算分配总金额为例说明Sympa的分配模式（见表7、表8、表9）。

表7 2009年法国高等教育与研究预算分配

表8 2009年高等教育与研究预算分配比例

表9 2009年法国高等教育与研究预算分配标准

由此可以看出，未来国家对高等教育的经费拨发越来越重视绩效的结果，2009年按照绩效拨发的经费比例已提升至20%（大大超过了21世纪初的3%）。另外学生本科阶段的学业合格率、毕业生就业率、研究部门及“博士校”比重，包括高校与政府之间签订的四年合同履行情况都将被看作预算分配的标准。另外，Sympa的计算方式还表现出要体现大学方方面面职能的“雄心”，评估标准比SanRemo更加突出了科研的重要性，并将发表成果纳入绩效标准。当然，对于大学的绩效评估将由独立于政府和大学的机构完成，下一章节将会具体介绍这一机构。政府承诺将不断完善Sympa预算分配系统，使之越来越具有整体性、明确性和透明性，究竟Sympa在未来国家教育预算分配中能表现出怎样的效果，还需要时间来证明。

[1] http：//guowai.soyi365.com/main/person.asp？uid=mina19860320.［2011-2-7］

[2] http：//www.minefe.gouv.fr/presse/dossiers_de_presse/plf2011/missions_programmes.pdf.［2011-2-7］

[3] 具体来说，所有公共支出都有四个步骤。承诺（engagement）是指公共机构对一笔支出做出承诺，这种承诺一般都是自愿的，比如学校的采购；有的时候是半自愿的，比如通信费用的支出；还有的时候则可能来自一种公共服务的责任，是非自愿的，如迎接新生的支出。清算（liquidation）则是确定支出行为的发生以及支出的金额（如大学采购行为的完成并出具发票）。授权（ordonanncement）则是指国家的审计授权官员（一般为部长或公共机构的负责人，如大学校长）负责列支，及出具合同和指令，审查交割情况并下达支付的命令。支付（paiement）则是由财政部派出的官员（如大学中的总会计师）控制拨款并保证拨款用于预定目的。

[4] www.lemonde.fr 2006-09-22［N］.［2010-3-04］

[5] http：//media.education.gouv.fr/file/etat20/34/9/EE_2010_depense_education_ens_sup_160349.pdf.［2010-3-4］

[6] ministère de l'Education nationale，de l'enseignement Supérieur et de la recherche，rapport d'activité，2004.www.enseignementsup-recherche.gouv.fr.［2011-03-10］

[7] http：//www.enseignementsup-recherche.gouv.fr/cid49102/budget-2010-le-budget-des-engagements-tenus.html.［2010-3-5］

[8] Christine Musselin，La longue marche des universités fran?aises［M］.Paris，PUF，2001.p.65.

[9] Claude Langenie，Evolution du systeme d'analyse et d repartition des moyens aux etablissements d'enseignement supérieur［R］.MEN.2001.p.4.

[10] 1小时“讲授课”可折合成1.5小时的“指导课”或2.25小时的实践课；1小时的“指导课”可折合1.5小时的“实践课”。

[11] Denis Abécassis，excercer la fonction de directeur d'UFR，La gestion des postes［R］.ESEN，2005.p.8.

[12] Alain Trannoy，Financement des universities，Financement des Etudes［J］.Le séminaire de I'IREDU，2006.p.6.

[13] 公共政策整改计划（Révision générale des politqiues publiques）中最为重要的一条即“两个退休公务员只补缺一名”。2007—2010年，法国已有5万个公务员岗位没有招聘，而2011—2012年将再取消3万2千个岗位。法国教师属于国家公务员，这项做法将直接影响到新教师的职前培训并导致每个班级学生数量的增加。而从财政上来讲，萨科奇承诺将通过增加教师工资来辅助这项政策的实施。