（一）FATF对我国反恐融资状况评估

FATF于2006年11月对我国反洗钱、反恐融资体制进行了全面的现场评估，对反恐融资评估包括以下几个方面。

1.刑事立法

我国有恐怖融资犯罪化的规定，《刑法修正案三》在刑法第120条后增加一条，作为第121条之一：“资助恐怖活动组织或者实施恐怖活动的个人，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并处罚金；情节严重的，处五年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。”FATF对我国“资助恐怖活动罪”的评级为PC，即部分合规，认为我国没有明确“恐怖活动”的定义或范围，没有明确“资助”的范围是否包括为恐怖活动组织或者实施恐怖活动的个人募集资金的行为，也没有明确“实施恐怖活动的个人”的主观方面是否包含预谋实施或者准备实施。此外，FATF认为关于恐怖融资，我国还没有独立的预防机制以便冻结恐怖分子的资产。财产没收制度虽然总体上是全面的、具体的，但并没有规定等价没收和替代性没收。[10]

2.金融机构以及非金融企业和行业反恐融资措施

FATF建议的核心内容是要求金融机构与特定非金融领域和职业承担起反洗钱、反恐融资的一系列任务。我国金融机构的反恐融资措施评估结果大多为合规（C）或基本合规（LC）。但是在汇报可疑交易义务、建立内控制度等方面还存在着一些缺陷[11]，属于“部分合规”，存在的具体问题如下：在内控制度上，金融机构尚未建立应对恐怖融资风险的环境；对怀疑为恐怖融资的交易没有明确的汇报义务；在代理银行业务关系中，没有明确规定在反恐融资方面各自的责任；没有明确要求在管理层指定反洗钱、反恐融资官员；也没有对有关雇员提供反恐融资的培训。此次FATF评估，我国最大的“不合规”（NC）即为反洗钱、反恐融资措施没有适用于非金融企业和行业，贵重金属和宝石商人、律师、公证人员、房地产经纪人等非金融行业和职业很少履行客户识别、可疑交易报告等义务。

3.反恐融资监管

反恐融资的监管制度主要包括金融情报中心的建立和运行、反恐融资执法部门履行职责、信息共享、各部门财政、人力和资源的充分以及政策制定部门、金融情报中心、执法部门和监督部门间的协调合作机制。我国在此类评估中大多为“基本合规”，但各部门的合作与协调机制尚不完善、作为金融情报机构的中国人民银行反洗钱监测中心与海关等执法机关的信息共享制度还未系统落实。[12]

4.国际合作

反恐融资的国际合作主要包括刑事司法协助、引渡、国际行政合作以及执行国际公约等情况。我国的刑事司法协助制度和引渡制度比较完善，属于“合规”。我国还与很多国家进行了联合执法、情报交流、帮助调查、返还非法获得的财产等方面的国际合作，从1988年起，我国警察协助外国执法机构侦查20多个有关恐怖分子资金的案件线索，并为外国执法机构在我国开展相关调查以及收集证据提供了积极的帮助。[13]我国的国际行政合作工作属于“基本合规”，存在的欠缺是与国外金融情报机构信息交换还比较有限。我国执行国际公约的情况属于“部分合规”，恐怖融资定罪和提供司法互助的能力不完全符合《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》、查封、没收体制不完全符合《巴勒莫公约》、联合国安理会第1267和第1373号决议执行不充分。另外，由于刑事没收制度中没有规定等价没收，当犯罪所得或者犯罪收益转变为其他财产或者混同于其他财产时，执行等价没收没有充分的法律依据。

（二）FATF评估后我国反恐融资法律制度建设

在FATF评估机制的影响下，我国从国情出发遵守建议要求，6年间相继颁布了一系列法律和行政法规，建立起比较完整的反恐融资法律制度，并逐步实现了反恐融资工作从过度依赖国际标准到以我为主、注重国内实际的转折。

1.直接层面的法律建设

我国完善了有关反恐融资基础性概念和执行措施的立法。第一，2011年10月《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》（以下简称《决定》）明确了“恐怖活动”、“恐怖活动组织”、“恐怖人员”等相关基础概念[14]；2009年出台的《最高人民法院关于审理洗钱等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第5条规定“资助恐怖活动组织罪”中“资助”，是指为恐怖活动组织或者实施恐怖活动的个人筹集、提供经费、物资或者提供场所以及其他物质便利的行为，“实施恐怖活动的个人”，包括预谋实施、准备实施和实际实施恐怖活动的个人。第二，为解决FATF评估中认为我国缺乏执行安理会第1267号与1371号决议的专门程序与法律规定，《决定》确立了恐怖活动组织和人员名单的认定与公布制度并完善了涉恐资产冻结制度。我国采取“行政认定模式”，由行政机关依照法律认定恐怖组织或人员，由国务院公安部门负责名单的公布，涉恐名单公布以后，可能产生一系列对于该组织或者人员不利的法律后果。而《决定》第5条规定的涉恐资产冻结制度授权国务院公安部门和国务院反洗钱行政主管部门对恐怖活动组织和恐怖活动个人的资金或者其他资产采取冻结措施，为我国有效开展反恐融资工作、执行安理会决议提供了切实的法律依据。

2.间接层面的法律建设

我国通过制定金融机构反洗钱、反恐融资的行政法规和加强反恐融资监管，努力完善客户身份识别制度、可疑交易报告制度、情报机构内部机制协调等。例如人民银行在《反洗钱法》出台后公布的《金融机构大额和可疑交易报告管理办法》、《金融机构报告涉嫌恐怖融资可疑交易报告管理办法》以及人民银行和三个金融监管机构共同公布的《金融机构客户身份识别和客户身份资料与交易记录保存管理办法》中明确规定了金融机构反恐怖融资的义务：（1）识别客户身份；（2）大额交易报告；（3）可疑交易报告；（4）保存客户身份资料和原始记录，恰好从间接层面完善了我国反恐融资体系。FATF评估报告认为我国反恐融资的机构设置并不完善，各部门间缺乏协调。针对此情况，我国逐步改善了反恐的建设并建立协调机制，各部门在反恐怖融资的系统工程中发挥不同却又相互支持作用。[15]