在FATF评估机制的影响下，我国反恐融资法律工作取得了极大的进步，但应注意到在反恐融资法律建设过程中我国仍有许多不足。2012年FATF根据国际反洗钱、反恐融资形式变化，推出了《反洗钱、反恐怖融资和反扩散融资国际标准》，将原来的9条特别标准融合到40条标准中，共有反洗钱、反恐怖和扩散融资的政策和部门协作，洗钱和没收措施，恐怖和扩散融资，洗钱和恐怖、扩散融资的预防措施，透明度、法人和法律安排的受益所有权，主管部门和其他制度安排的权力和责任，国际合作等7部分40条标准。[16]其中反恐怖和扩散融资成为反洗钱的核心任务，“有效的反洗钱与反恐怖、扩散融资体系对于击恐怖、扩散融资十分重要。”[17]《新标准》着重强调了恐怖融资刑罚化、与恐怖主义及恐怖融资相关的定向金融制裁、标准与扩散融资相关的定向金融制裁、防止滥用非营利性组织的相关措施。这些也正是我国反恐融资法律工作努力的方向。

（一）刑事立法的完善

1.“资助恐怖活动罪”的规范构造

FATF评估报告认为我国“资助恐怖活动罪”没有覆盖为恐怖目的只募集资金，而尚未提供资金的行为，为此，《最高人民法院关于审理洗钱等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第5条中规定，“资助”是指为恐怖活动组织或者实施恐怖活动的个人筹集、提供经费、物资或者提供场所以及其他物质便利的行为。这种解释将筹集行为纳入“资助恐怖活动罪”，与《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》要求将为特定犯罪而募集资金的行为规定为单独犯罪符合。但《公约》中，“资助”行为包括“直接或间接”，“募集资金”可用任何手段，包括“合法与非法”。而我国刑法和司法解释中“资助”的含义过于概括，没有明确行为人向恐怖活动组织或者实施恐怖活动的个人提供资金的方式，既可以是直接的，也可以是间接的，不利于打击间接资助恐怖主义的行为。而当今国际环境下，恐怖融资大多通过合法途径募集资金，在刑法规范中规定“募集”资金可来源于任何手段，包括合法与非法，才能够明确、有效防控恐怖融资的源头，相对《公约》，这也是我国“资助恐怖活动罪”的欠缺。据此，对“资助恐怖活动罪”中“资助”的定义可为：以任何手段，直接或间接地向恐怖活动组织或者实施恐怖活动的个人提供资金或为其筹集资金。

除了“资助”概念不明确，《解释》未对“资金”定义、类型进行详细表述，而是采用概括性的“经费、物资或者提供场所以及其他物质便利”。随着经济全球一体化和金融手段不断更新，恐怖主义融资活动更为隐蔽，融资方法不断变化。缺乏“资金”的定义或准确描述不但会使犯罪分子有可乘之机，阻碍司法实践工作，而且从保护公民权利的角度来看，资金的范围过于宽泛或模糊，将导致可能惩罚对社会未构成严重危害的行为。[18]因此，我国应当通过法律的形式定义资金，避免歧义的产生，保护法律的确定性。

2.洗钱罪行为方式的扩充

从“资助恐怖活动罪”的规范构造看，其打击的是为恐怖活动筹集和提供资金或其他物质便利的行为，对于提供非物质性资助如帮助隐瞒、掩饰非法收益或掩盖资金流向的非法目的，使之成为看起来合法的资金流动却无法规制。FATF新标准要求各国将制止资助恐怖活动、防范大规模杀伤性武器扩散等领域纳入反洗钱概念，有效切断恐怖活动组织和恐怖分子的资金供应链。但我国《刑法》第191条规定的洗钱罪的行为方式仅为针对已经实施的特定犯罪所产生的犯罪所得和收益，就其来源和性质进行掩饰和隐瞒的行为。对于仅实施对合法收益用于资助恐怖活动犯罪的情况加以掩饰和隐瞒的行为，我国目前尚未有刑法条文进行规制。

相较我国，美国1994年《美国法典》第18章[19]设置了“向恐怖主义分子提供物质支持”罪，规定凡提供物质支持或者资源，或者隐瞒或者掩盖物质支持或者资源的性质、地点、来源或者所有权关系的，如果知道或者打算将其用于准备或者实施一项违法为……或者准备、实施隐瞒或者逃避所犯下的任何这种行为，即构成犯罪。新加坡2002年《反恐怖主义（制止提供资助）法》第4条[20]规定，任何人直接或者间接地，筹集财产，提供或者邀请他人提供任何财产或者金融或其他相关服务，或者使该财产或服务可用于便利或者实施恐怖主义行为的，构成犯罪。

借鉴他国先进立法经验，我国应扩大洗钱罪的行为方式，将明知某项资金将被用于资助毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗罪犯罪，而掩饰、隐瞒其去向和性质规定在《刑法》第191条中，从而建立洗钱罪和资助恐怖活动罪之间的紧密连接，构建打击恐怖主义融资和洗钱的严密刑事法网。[21]

3.控制犯罪收益：刑事没收制度的改进

控制犯罪收益，防止其进入金融体系和合法经济，不仅可以保障金融和经济安全，也可以及时掌握资金的动向，便于打击洗钱犯罪、恐怖融资犯罪等一系列犯罪。《联合国禁止非法贩卖麻醉药品和精神药物公约》（以下简称《禁毒公约》）第5条规定了控制犯罪收益的手段：财产没收和等值没收。所谓等值没收，也称为价值没收，指的是可以收缴代表罪犯从所定犯罪取得的收益的估定价值的财产，而不是从这些犯罪所收到或得到的实际财产。在无法确定财产在什么地方、财产已转移给第三方、财产已从司法管辖区转移、已使财产变得一文不值或大幅度贬值以及其他类似情况下“等值没收”是更为有效的执行方法。没收犯罪收益的范围除了通过犯罪获取的收益以外，还包括这些收益的替代物、混合物以及它们所产生的利益这三类。[22]FATF评估报告认为我国没有规定等价评估制度，不利于从控制犯罪收益角度打击恐怖融资，也不利于开展广泛的反恐融资国际合作。

我国《刑法》第64条规定：“犯罪人违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；对被害人的合法财产，应当及时返还；违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当予以没收。没收的财物和罚金，一律上缴国库，不得挪用和自行处理。”针对此条文过于笼统，缺乏可操作性，应结合有关公约从以下方面完善我国刑事没收制度：（1）明确适用等价没收，刑法中规定在犯罪所得及其收益不能没收时，可没收价值相当的合法财产；（2）明确适用替代没收、混合没收以及利益没收，刑法中规定如果犯罪所得及其收益已转化或变换为其他财产，则应将此种财产视为违法所得的替代，予以没收；如果犯罪所得及其收益已与合法财产相混合，则应在不损害任何扣押权或冻结权的情况下，没收混合财产，但以不超过所混合的该项犯罪所得及其收益的估计价值为限；对于从犯罪所得及其收益、由犯罪所得及其收益转化或变换成的财产、已与犯罪所得及其收益相混合的财产取得的收入或其他利益也应当予以没收。

（二）非金融企业和行业反恐融资义务的规定

随着金融机构反洗钱工作进程的不断强化，洗钱分子直接利用金融机构洗钱所冒的风险越来越大，非金融机构洗钱成为洗钱分子积极寻求风险较低洗钱途径的外在动力。特定非金融机构存在以现金交易为主、跨行业操作多、中介机构参与其中等特点，也成为洗钱分子关注的内在诱因，促使洗钱风险向特定非金融机构转移的趋势日益明显。为此FATF《新标准》要求各国加强对特定非金融机构的法律监管。美国2001年《爱国者法案》规定了任何从事非金融贸易或商业活动的人，只要其在贸易或商业活动中，在一次交易或更多相关交易中收到超过10000美元的硬币或现钞，就应当承担向美国金融犯罪执法网提交报告的义务，《银行保密法》还规定了其他4种可疑交易报告，即国际先进货币工具运输、赌场现金交易报告、外国银行与金融账记报告和可疑交易报告。[23]英国《2003年反洗钱法规》规定任何在英国境内从事“相关经营活动”的主体应当承担客户身份识别、交易记录保存、洗钱嫌疑内部报告三项法律义务，“相关经营活动”除有关的金融业务外，还包括房地产代理活动、经营赌博活动、企业破产清算活动、提供审计服务活动、提供涉及金融交易或者房地产交易的法律服务活动、为公司或者托拉斯设立、运营、管理提供服务活动以及任何超过15000欧元以上的交易，[24]对不履行法规义务的行为将构成一项刑事犯罪，即“不建立预防洗钱机制罪”，最高可判处2年以下监禁刑、罚金或者两刑并处。

我国2006年颁布的《反洗钱法》没有明确规定特定非金融机构的定义、范围和责任。借鉴国际反洗钱监管经验，我国《反洗钱法》应在将典型的特定非金融机构纳入义务主体的基础上，以制定原则性或限定交易额上限的方式规定特定非金融机构的范围，避免因简单列举式的陈述产生机构类型遗漏的弊端；还应针对不同行业领域客户、业务及交易特点，制定相应规章准则，突出差别化原则。

（三）国际合作的加强

充分、广泛的国际合作是有效打击恐怖融资的重要途径。我国利用FATF的平台，开展情报交流、合作培训、协助调查、追回财产、引渡或遣返犯罪嫌疑人，取得了显著成果。但同FATF《新标准》相比，仍有不足。首先，在与境外金融机构合作与交流方面，由于我国不是埃格蒙特集团[25]成员，没有机会享有这一国际金融情报机构相互交流的国际平台，也无法与其他国家进行更加广发和深入的交流。其次，我国刑事司法互助能力较差，缺乏对外国法院判决的承认和执行，在涉及跨国资助恐怖主义行为的刑事调查、刑事诉讼领域达不到FATF要求。最后，我国在相关国际条约的具体执行执行中存在问题，如1373号决议具体执行标准不够充分，刑事没收制度不符合《巴勒莫公约》等。

为此，中国反洗钱监测分析中心应早日申请以独立名义加入埃格蒙特集团，而不是作为中国人民银行下属单位间接加入，避免只能通过间接方式享有埃格蒙特集团成员可以享有的特权[26]，从而更好地加强与他国反恐融资情报信息的交流。在互享情报的基础上，我国应完善刑事司法协助制度，积极与他国订立刑事司法互助条约，保障条约双方在反恐融资刑事调查、取证和诉讼阶段得到最大帮助，以确保将参与资助恐怖活动犯罪的任何人绳之以法。最后，我国还应注重本国反洗钱法律的国际合规性。在执行国际公约要求时，认真研究其精神实质、吸收其精髓，结合本国反洗钱、反恐融资实践发展将公约要求在国内法中具体细化、充分落实，使其成为指导本国反洗钱、反恐融资立法和实践的重要依据，确保我国反恐融资法律制度能够经受FATF评估在内的任何考验。

Comments on FATF Evaluation and Combating Terrorist Financing Legal System in China

Jiang Xiaotong Huang Feng

Abstract：As terrorist financing is involved with the transfer of assets，it appears to be the problem in financial field.However，the formulation，enforcement and the supervision of terrorist financing regulations are depend on the establishment of legal system and how interrelated industries to comply with and enforce it.Since FATF's evaluation，China has made infinite progress on CTF regulations.The path our legal system strive to achieve is to modify the drawbacks in Evaluation Report and give a positive response to FATF New Standards.

Key words：FATF Evaluation，Anti-terrorist Financing，Money-laundering，Financial Regulation，International Cooperation

[1] 北京师范大学刑事法律科学研究院法学硕士。

[2] 北京师范大学刑事法律科学研究院教授，博士生导师。

[3] 联合国《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》第2条第1款规定：本公约所称的犯罪，是指任何人以任何手段，直接或间接地非法和故意地提供或募集资金，其意图是将全部或部分资金用于，或者明知全部或部分资金将用于实施：（a）属附件所列条约之一的范围并经其定义为犯罪的一项行为；或（b）意图致使平民或在武装冲突情势下未积极参与敌对行动的任何其他人死亡或重伤的任何其他行为，如这些行为因其性质或相关情况旨在威吓人口，或迫使一国政府或一个国际组织采取或不采取行动。

[4] Vittori，J.（2011），Terrorist Financing and Resourcing，Palgrave Macmillan，Basingstoke.

[5] 该决议认为，必须紧急地加强措施，以便侦查和遏制为恐怖主义目的而进行的金融和资金流动，还必须防止恐怖分子利用洗钱等进行其他犯罪活动。

[6] 该决议要求所有成员国毫不拖延地冻结“基地组织”等实施恐怖主义罪性的个人、集团、企业和实体的资金和其他金融资产或经济资源。

[7] 全称“Financial Action Task Force on Money Laundering” FATF，“History of the FATF，”www.oecd.org/fatf/，updated October 15，2012.

[8] 张鹿：《中国加入FATF的历程及未来反洗钱和反恐融资面临的挑战》，载《中国金融》，2007（15）。

[9] 黎宜春：《浅析FATF评估机制及其对我国反洗钱刑事立法的影响》，载《学术论坛》，2010（8）。

[10] FATF：summary of the Third Mutual Evaluation Report on Anti-Money Laundering and Combating the Financing of Terrorist on the People's Republic of China，29 June 2007.

[11] FATF：summary of the First Mutual Evaluation Report on Anti-Money Laundering and Combating the Financing of Terrorist on the People's Republic of China，29 June 2007.

[12] FATF：summary of the Third Mutual Evaluation Report on Anti-Money Laundering and Combating the Financing of Terrorist on the People's Republic of China，29 June 2007.

[13] FATF：summary of the Third Mutual Evaluation Report on Anti-Money Laundering and Combating the Financing of Terrorist on the People's Republic of China，29 June 2007.

[14] 《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》第2条，载《外交评论》，2011（3）。

[15] 朱杰进：《G20与中国反恐怖融资体系建设》，载《外交评论》，2011（3）。

[16] International Standards of Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism ＆ Proliferation，The FATF Recommendations，February 2012.

[17] Richard K.Gordon.Losing the war against dirty money：rethinking global standards on preventing money laundering and terrorism financing.Duke journal of comparative ＆ international law，2011.

[18] 黎宜春：《我国制止恐怖主义融资的刑事立法完善》，载《法制与经济》，2010（8）。

[19] SeeTitle 18，Crimes and Criminal Procedure，United States Code.

[20] FATF 2008：Mutual Evaluation on Singapore.载http：//www.fatf-gafi.org/countries/s-t/singapore/documents/mutualevaluationofsingapore.html，访问日期：2012-08-31.张磊：《以“反向洗钱”的入罪化为中心反思我国洗钱罪的行为方式》，载《当代法学》，2012（1）。

[21] 《禁毒公约》第5条第1款（a）项规定，各国应制定可能必要的措施以便能够没收从贩毒犯罪和洗钱犯罪中得来的收益或价值相当于此种收益的财产。

[22] 《禁毒公约》第5条第6款。

[23] Nicholas Ridley，Dean C.Alexander，Combating terrorist Financing in the first decade of the twenty century，journal of Money Laundering Control，2012.

[24] Matthew H.Fleming，UK Law Enforcement Agency Use and Management of Suspicious Activity Reports，2005.www.ucl.ac.uk.

[25] 即Egmont Group，一些国家金融情报中心（FIU）组成的专业反洗钱国际组织，旨在加强各国反洗钱信息交流与合作。

[26] 姜威：《反洗钱国际经验与借鉴》，160页，北京，中国金融出版社，2010。