2007年12月，日本环保部与中国环保部签署《与气候变化和环境质量提高有关的协同效益方法的合作声明》。[15]2009年，亚洲城市清洁空气行动中心（CAI-Asia）中国代表处组织了“中国民间组织协同效益培训”项目。[16]可以说，我国官方层面已经开始接触协同效益方法的概念和相关理论研究，并开展了实践合作。日本是研究协同效益方法的典型国家，其相关实践可以为我国运用协同效益方法、促进气候政策整合提供借鉴。

协同效益方法的实质是实现气候目标和其他经济社会目标之间的整合。这个整合的过程需要处理好不同政策目标之间的协同。经济发展的目标往往着眼于当前，而气候目标必须着眼未来。运用协同效益方法，实现气候政策整合，需要建立协同效益方法相关的知识管理体系，明确气候目标和其他目标的评估权衡机制，有效统筹当前与长远利益，合理确定气候变化目标，加强以协同多要素目标为核心的整合型政府管理能力建设。

（一）借鉴日本实践经验，建立协同效益方法的知识管理体系

协同效益方法本属经济学范畴的一个概念，在法学研究中是个舶来品。方法形成项目，首先需要建立全面的知识管理体系。对决策者而言，做好协同效益方法相关的知识管理，明确其内涵、理论基础、权衡评估机制和实践方法，有利于鼓励和保证协同项目参与者的有效进入。

日本为支持协同效益方法的使用，开发了系列工具手段，包括相关协同效益项目的案例手册、评估协同效益项目的技术指南等。从日本编制的案例研究成果看，其关注的协同效益项目主要集中在减缓气候变化与改善生态环境相关的项目中，包括空气质量管理、水资源质量管理和垃圾处理。除这些之外，日本正探索在更广领域范围内发现更多可以产生协同效益的气候项目，如扩大可再生能源使用、提高能源效率、建设可持续交通系统、发展绿色农业、发展低碳经济等。可持续发展和整合模式下，各领域均被赋予减缓和适应气候变化的义务，具有获取协同效益的潜力。

根据日本的上述实践经验，我国协同效益方法的运用和推进，应该在以下方面建立起系统的知识管理框架，主要包括：国际和区域层面，对协同效益方法的相关内涵的进一步明确和认可，国际比较研究、研究成果信息共享等；国内层面，现有和未来国家应对气候变化法律政策的框架、目标分析，其他领域政策的目标以及是否存在协同效益的分析，协同效益方法有关的定性和定量评估方法的确定，气候变化领域整合和可持续发展思想的理论研究与实践经验，协同效益方法的理论研究，决策者对协同效益方法的理解，哪些地区、部门、行业可以优先考虑引入基于协同效益方法的项目，协同项目实施的主体；运用协同效益方法的资金和制度支持，基于协同效益方法的国际合作、政府与私人实体以及私人实体之间的气候行动等。[17]

在明确以上知识内容的基础上，开展有关协同效益方法相关知识的系统宣传，通过学者研究、决策者培训、实践经验交流、相关制度辅助建设等不同途径，使得决策者、参与者了解协同效益方法，并知晓此方法指导下项目如何规划设计和实施运营，最终支持协同效益项目纳入国家或当地优先考虑事项和重要领域政策中。

（二）加强协同效益方法运用的国际合作

通过国际合作，在我国建立起推进协同效益方法运用和气候政策整合的交流合作平台，包括技术合作、资金支持、信息共享、理论研究、知识培训、现有资源的整合、最佳可得技术获取等内容。这个平台可以基于CDM项目，也可以基于其他与减缓、适应气候变化有关的项目。发达国家具有资金和技术优势，除了政府合作项目外，我国新能源产业、环保产业、低碳经济领域等的私人实体也可以与其合作实施具有协同效益的项目，如能效提高、可再生能源推广、废弃物管理系统升级等。国内外私人实体之间也可开展相关国际合作。应对气候变化协同效益的获得，最终依赖公共和私人的双重机制。

日本环保部（Ministry of the Environment，Government of Japan）[18]是推动开展有关协同效益项目国际合作的主要力量。日本环保部成立了一个协同效益项目的专门工作组，通过日本官方开发援助（ODA）贷款以及日本国际合作发展银行（JBIC）的融资机制，致力于开展一系列以协同效益方法为指导的合作项目，同时还利用融资机制为提升协同效益方法的运用建立了基金。日本专门工作小组与合作方进行有关协同效益方法的政策和技术对话，使得参与者了解协同效益方法，以及此方法指导下项目和政策如何规划设计。为了分享日本关于协同效益方法的经验与技术，工作小组开展了一系列灵活的多方研究和平台建设，整理了有关协同效益方法及其项目的大量成功案例、案例模型、定量和定性评估方法、技术指南、使用手册，推动利于规划实施协同效益项目的技术和工具的学习与推广。

日本通过成立专门工作小组、融资机制、交流平台建设，良好地推动了关于协同效益项目的国际合作，获取国际公认的减排量。对日本政府来说，这是一个双赢的策略，既积累应对气候变化的技术、资金资源，转嫁了本国的排放量，保护了本国的碳排放空间，又促使发展中国家承担起控制温室气体减排的义务。对我国来说，通过协同效益方法推动气候政策的整合，有助于保护国内碳排放空间，增强社会可持续发展能力。建议我国政府借鉴日本经验，成立一个专门协同效益方法研究和推广机构，以其为平台，积极对接其他国家有关的国际合作事项，积极开展和促进政府之间的合作、政府和非政府组织之间的合作、国内外私人主体之间的合作、CDM项目和其他气候项目的合作等，致力于国内协同效益方法相关的技术、工具的学习推广和手册编制，为政府相关协同效益项目气候变化法律政策的制定和实施提供相关建议。

（三）综合评估气候政策的多要素，合理确定气候应对目标

回应气候变化的风险，需要认真考虑各种作为和不作为的潜在成本和收益。[19]通常气候政策的实施环节、时机、力度、方法都是决策者经常量化评估的要素，以寻求成本最小化和收益的最大化。成本和收益的评估结果决定了国家气候政策的最终走向。协同效益模式下，应对气候变化的法律政策必然是一项综合性政策，需要评估气候、非气候领域的多个目标。除了传统的成本—收益分析之外，应对气候变化还需综合评估与气候变化相关的多要素，包括政策成本、直接收益、间接收益、公平因素、社会可持续能力等。因为气候变化政策的影响面是复杂的，需要建立详细的、鞭及长远的风险评估程序。[20]通过对气候政策多要素的综合评估，可以找到获取最大协同效益的政策支点，保证决策的科学性和合理性。

协同效益方法的运用，决策者要为其提供定量和定性的方法，评估两个或更多的项目在气候变化和环境保护上的效益。[21]政府间气候变化专门委员会（IPCC）从第二次评估报告开始，就关注与气候变化相关的公平、替代发展政策问题，在第四次报告中明确指出了与可持续发展有关的议题。[22]气候政策必须放置在可持续发展框架下进行的观点已获得广泛认可。综合评估气候政策的多要素，合理确定气候应对目标，决策者需要评估三方面内容：第一，气候政策与其他政策成本之间的评估；第二，气候政策所获协同效益机会成本的评估；第三，所获协同效益的评估。对以上内容进行全面权衡评估，有助于捕获更多的协同效益机会，协调与商业竞争的关系，从而保证气候政策的实施能够获取足够的积极性支持，使得气候目标实现具有可预期性。

世界经济合作与发展组织经济委员会2009年发布的一项工作报告中，以气候政策和减少空气污染物的政策为例，指出了综合评估气候政策协同效益的方法公式，即：纯收益=（影响1+额外影响1-成本1）-（影响2+额外影响2-成本2），[23]其中，纯收益指的是气候政策代替其他政策，以获取的减少空气污染物质排放的纯收益；影响1和额外影响1，分别指的是气候政策在控制温室气体和减少空气污染排放方面获取的效益，成本1指的是该项气候政策的成本；影响2和额外影响2，分别指的是其他政策在减少空气污染物方面和控制温室气体获取的效益，成本2指的是该项非气候政策的成本。理论上，如果以上的纯收益是正的，那么向气候政策进行的投资是决策者和参与者乐意付出的，且能收获应对气候变化和减少空气污染物的双重收益。

经合组织对该项报告的结论倾向认为，整合的模式能够带来应对气候变化和促使生态环境改善的双重积极作用，即基于协同效益的纯收益为正数。从日本及其他国家经验看，除了环保领域，电力、化工、交通、农业、城市规划等多个领域均存在应对气候变化的协同效益，都可与气候目标进行整合。协同效益方法本质上就是一种整合的方法，建立在可持续发展和整合社会各领域资源和目标的基础上，将应对气候变化作为必然管理事项，确认政策项目是否有助于实现应对气候变化和可持续发展的目标。

总的来说，以上评估公式综合考虑了气候目标和其他目标的权衡取舍。把应对气候变化和其他政策结合起来协同执行是应对气候变化的最佳途径。我国既要保证经济快速发展，又要有相当精力应对气候变化、增强社会可持续发展能力，因此，综合权衡评估气候政策中的多个要素，有助于设定恰当的气候政策目标。过高、过于宏大的气候目标不利于体现实质内容，而过低、过于谨小慎微的气候目标不能凸显应对气候变化的重要性和紧迫性，也不能达到预期效果。协同效益的权衡评估方法的重要意义是，促使决策者捕获应对气候变化和经济发展的平衡点。我国应该立足国内实际，建立应对气候变化多要素评估权衡机制，在更多领域中考虑气候政策的整合。

日本致力于建立起一套完整的协同效益项目评估方法和指标，建立起措施性的、可报告的、可实证的评估流程，以促进协同效益方法的有效运用。日本环保部还在2009年印制了专门的协同效益方法运用指南[24]。日本注重气候政策和协同效益的评估细节，值得我国学习借鉴。具体的评估标准有利于提高决策的科学性。我国在借鉴日本相关评估方法基础上，探索有关气候政策整合和协同效益方面定量和定性的评估，综合考虑气候目标和其他目标之间的权衡取舍。

（四）政府部门管理整合改革，追求协同效益

追求协同效益，实现气候政策整合，政府起核心作用。基于协同效益方法的理论基础，政府的角色、职能、管理模式应该被重新定位，进行以整合为中心的管理模式改革。碎片化、分散型的政府管理模式，带来的是各自为政、不连贯、无条理、无整体行动计划、部门职能交叉重复冲突，责任制度分散、执法薄弱的管理弊病，相当多的政府机构没有甚至不太愿意在气候变化应对过程中扮演重要角色。这种松散狭隘的部门文化显然不利于气候政策多要素目标的协同。

协同效益模式下，应对气候变化的目标需要融入国家、地区和各领域部门的政策体系内，立足应对气候变化和增强社会可持续发展的目标，综合考虑，增强减缓、适应气候变化能力，有效地统筹当前与长远，整合与协同技术、资金等不同保障机制，对政府的综合管理水平提出更高要求。日本建立了专门的协同效益方法推进和研究工作组，同时利用多种融资机制，开展一系列以协同效益方法为指导的合作项目，设立相关基金，同时通过合作、资金和技术平台，编制有关协同效益方法及其项目案例、评估方法、技术指南、使用手册等。这些实践过程涉及政府内部多个部门，包括应对气候变化、外**作、金融管理、环境保护、教育研究等，体现了政府应对气候变化问题上部门管理的综合化、整体性。

协同效益模式下，我国政府部门管理的整合改革，应该注意三个关键点：第一，要始终关注两大目标，一是气候变化应对目标；二是其他经济社会目标。赋予气候变化目标相当程度权重，保证应对气候变化目标的一致性，协调多目标的关系，是实现气候政策整合的保障。第二，综合权衡评估气候政策多要素，合理确定气候应对目标。扫描现有资源和未来行动是否具有产生协同效益的潜力，考虑如何采取措施使气候变化的政策选择获取更大的协同效益，建立起应对气候变化和推进协同效益方法实施的制度框架，考虑将协同效益方法作为清洁发展机制项目开展的一个评估标准，为能够产生协同效益的各类发展项目提供特惠待遇等。第三，强化跨部门协调机构职能。我国已经成立了应对气候变化跨部门的协调机构，建议在其科学咨询相关职能机构下，单独设立协同效益方法研究和推进的专门机构，确定协同效益方法优先适用的地区、部门，囊括并联合相关利益者群体，进行协同效益方法相关信息和技术共享，有效整合减缓、适应、技术、资金等机制。