（一）对发展规划政策和发展规划法相耦合的理解

政策和法律是促进我国经济与社会发展的两大推动力。实践表明，我国的经济与社会发展规划纲要，将政策与法律作为调整经济与社会利益关系的基本框架固定下来，是发展规划政策和发展规划法相耦合的最好形式，是党领导经济工作和国家管理经济的成功经验。在加快经济发展方式转变，推进经济社会又好又快发展的进程中，应当着手进行规划体制改革，推进规划法治建设，进一步完善与拓展政策与法律相耦合的形式。

“耦合”[25]有以下几层含义或特点：第一，表明有两个或两个以上相互独立的物体、体系或运动形式并存；第二，并存的相互独立物之间存在着互系、交流与影响作用；第三，两者相互关联与依赖，通过相互作用或某种外在作用可使两者联合起来。“借此推而广之，在社会科学领域中，我们也可以把两种社会现象通过某种条件，使二者有机结合起来发挥作用的客观事物，称之耦合。作者认为市场机制与宏观调控的相互结合、共同作用于社会经济生活，亦是一种耦合现象。”[26]因此，发展规划法与发展规划政策的耦合，实际上强调的是二者相互独立、相互影响和相互依赖，共同作用于促进和保障经济社会的发展。

（二）发展规划政策的概念及特征

“政策，是指政党或者国家为完成其任务而制定的，体现制定者所代表的阶级的意志的，以党纪或政纪保证实施的社会规范的总称。”[27]笔者认为，发展规划政策是政党或者国家为达到一定时期的目标而制定的调整未来经济和社会发展战略、方针和措施以及各项工作部署安排的，以党纪或政纪保证实施的社会规范的总称。发展规划政策以经济与社会发展政策为基础，涵盖产业政策、投资政策、收入分配政策等。在市场经济体制下，我国发展规划政策是国家宏观调控的一种重要手段，更加突出其导向性，主要内容包括国民经济与社会发展的战略方针、目标任务和布局的规定，并且通过产业政策、财政政策、货币政策、价格政策等手段来达到目标。

发展规划政策作为一种宏观调控手段，具有以下特征。

第一，发展规划政策从其制定到实施过程都充分体现了执政党、国家和人民的意志。发展规划政策作为一国经济基础决定的上层建筑，从其阶级性来分析，是执政党、国家或政府对整个国家经济和社会发展进行政治控制或阶级统治的工具或手段。在我国，发展规划政策包括由我国执政60多年的中国共产党制定的党的发展规划政策，它集中体现党的意志；由国务院及其各部委和各级地方政府制定的政府政策，经全国人民代表大会或人大常委会审议批准出台的反映和集中全国人民的意志和智慧的国家政策。所以，我国的发展规划政策体现了执政党、国家和人民的统一意志。

第二，发展规划政策是以科学发展观为指导思想，具有科学预测性。发展规划本身就具有对未来的导向性。一个规划是否合理取决于对过去和现实状况的分析以及对未来的正确认识。在我国，无论是党的发展规划政策、国家发展规划政策，还是政府的发展规划政策，都以科学发展观为指导思想，基于对过去发展规划工作的总结，以及对今后经济社会发展趋势的分析，有针对性地制定适合我国国情的方针、路线和措施。从总体上看，这些发展规划政策具有科学预测性。

第三，发展规划政策注重平衡公共利益与个人利益，具有平衡协调性。在市场经济体制下，发展规划政策是平衡与协调国家利益、社会利益和各市场主体之间利益诉求的产物。发展规划政策的平衡协调性使得规划目标变成各市场主体的内在意志和自觉行动，既保证了全民参与性，又有利于规划的执行。公共利益与个人利益的冲突是社会矛盾的主要原因之一，通过发展规划政策的科学制定和实施，可以事先预防一些矛盾的激发，有利于社会的和谐。

第四，发展规划政策要顺应形势而与时俱进，具有相对灵活性。发展规划政策的制定和实施，不如法律的制定和修改程序严格，具有发展规划权的主管机关，可以适时对规划政策作出调整。随着目标任务的完成或改变，国家确定新的目标及相应的指导方针和措施，使发展规划政策具有应变能力强的灵活性特点，这也是发展规划政策相比发展规划法所具有的优势所在。

（三）发展规划法与发展规划政策耦合的基础

规划法和规划政策在意志属性、表现形式、实施方式和稳定程度上存在着诸多不同，承担着各自的职能，发挥着各自不可替代的作用；同时，它们之间又相互依存、相互作用。因此，将二者有机结合起来共同发挥作用极为必要，也就是说，发展规划法与发展规划政策需要耦合，也可以耦合。在我国，两者的耦合有坚实的基础。

第一，发展规划法与发展规划政策都产生并服务于社会主义的经济基础和根本政治制度，体现了广大人民的意志和要求。我国实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是发展规划法与发展规划政策产生和发展的共同基础。党的发展规划政策通过人大和政府转换为国家和政府的政策。全国人民代表大会代表全国人民行使国家权力，制定包括发展规划法在内的法律，无论是发展规划法，还是发展规划政策都体现着全国人民的意志。两者都建立在人民代表大会制度这一根本政治制度上，这决定了我国的发展规划法和发展规划政策不会偏离中国特色社会主义制度的发展轨道。

第二，发展规划法和发展规划政策都是在科学发展观指导下制定和实施的，二者的核心价值取向和追求的目标是一致的。发展规划的意义在于为了实现某个未来目标而选择在今后一段时间内能为社会所接受的行动方案。[28]以科学发展观为指导思想制定和实施的发展规划法和发展规划政策，以促进经济社会较好较快持续发展为目标，按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求，更加符合核心价值取向和奋斗目标的预期。

第三，发展规划法与发展规划政策的调节功能各有优劣，需要互补。发展规划法与发展规划政策作为发展规划的两种规范表现形式和国家宏观调控的手段，存在许多共同点，但二者又存在调节功能的区别。例如，二者调整范围与方式上存在差异，政策一般比较灵活，有较大的伸缩性，而法律则相对稳定与确定，应变性弱。在我国《发展规划法》还未正式出台的情况下，发展规划政策起了很大的作用。“政策不仅可以起到拾遗补缺的作用，有时甚至能够直接发挥法律调整的作用。”[29]但政策这种社会调整手段，本身也具有一定的局限性。例如，规划政策缺少像法律规范那样的规范性、普遍性、公开性和国家强制性，不能像法律那样直接凭借国家强制力来保障实行，调控范围相对较小，执行力相对较弱；同时，规划政策缺少法律规范所具有的系统性、稳定性和严格的责任制度。法律的权威性、稳定性和程序性等诸多特征，使得其不仅仅是落实政策的一种工具或手段。[30]所以，在建设我国发展规划法制体系的过程中，不能以规划政策代替发展规划法，也不能以发展规划法取代规划政策，而应该使二者在社会主义根本政治制度和基本经济制度基础上耦合起来。

第四，中国共产党长期稳定的执政地位是发展规划法与发展规划政策在我国实现耦合的政治保障。我国实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。中国共产党作为我国各项事业的领导核心，在其长期执政过程中，形成了一系列稳定成熟的大政方针与政策，对我国社会经济的发展起到了指导和促进作用。党的发展规划政策是中国共产党根据我国经济发展不同阶段的国情制定的，具有连续性，同时也保障了规划政策在一定时期内的稳定性。国家的政策在整体上是根据党的政策出台的，如《规划纲要》“根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》编制”。[31]在执政党频繁更换的政治生态环境下，政府政策不稳定、不连续，是不可能达到政策与法律相耦合的。只有一党处于长期稳定的执政地位才能使发展规划政策与发展规划法相互配合、共同作用，实现耦合。发展规划法与发展规划政策在我国实现耦合是由中国特色社会主义制度和具体国情决定的。

（四）发展规划法与发展规划政策耦合的方式

基于对发展规划法和发展规划政策相耦合基础的分析，表明二者存在耦合的坚实基础。怎样进行耦合？二者耦合的方式是什么？笔者认为应当把握以下几点。

第一，明确发展规划法和发展规划政策各自的调整范围。法与政策之间存在一定的紧张关系，灵活的政策调整可能忽略了法律规定的形式正义和程序正义。所以，首先应当确定的是发展规划的法律框架。目前，我国尚没有出台一部完整系统的规划法，法律中关于规划的相关规定散见于特定领域的部门法，如《城乡规划法》、《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发[2005]33号）和《海域使用管理法》等。当务之急，应当依据《宪法》和《立法法》颁布一部专门的《发展规划法》，明确该法的适用范围，划清其与发展规划政策的界限，改善发展规划政策什么都管的错综复杂的局面。

第二，注意发展规划法和发展规划政策的协调统一。面对复杂多样的社会结构和社会关系，政策调控功能的局限性越来越突出，法律调节功能需要得到更大程度的发挥。因此，发展规划法和发展规划政策都要从整个国民经济协调发展和社会经济的总体效益出发，调整国民经济结构和产业，确保发展规划作用的充分发挥。在发展规划法和发展规划政策的创制环节，应当加强沟通和协调。发展规划政策尤其要发挥其协调性和灵活性作用，同时要尊重发展规划法所确定的规划主体的权力和程序规则，运用法律责任制度，保障总体规划、区域规划、专项规划等“三级三类”规划的有效执行与实现。

第三，增强发展规划法和发展规划政策耦合中的动态配合。发展规划法作为一种法律规范，更加注重对发展规划关系的调整，包括对规划主体、规划程序、规划效力的规定。但在一定时期内，国民经济和社会发展的具体目标及其贯彻实施，不仅依赖发展规划法的保障，还需要通过适时的调整使规划不断地适应现实情况的变化。因此，当社会经济状况发生重大变化，规划政策急需进行调整时，发展规划法应启动特殊程序加以应对，协调二者的冲突。同时，规划的特殊程序也不能脱法操作。“规划不能随心所欲，因此我们常说：依法通过的规划本身，就具有法的效力。”[32]贯彻规划政策应当有利于促进发展规划法更好地得到实施，树立发展规划法的权威；规划政策是规划法律的核心内容，在实施发展规划法的过程中，要注意规划政策因势变动的走向，在执行规划政策的过程中运用发展规划法的基本原则，使用法定自由裁量权缓解和消除与政策的矛盾，使发展规划政策和发展规划法在动态中耦合，达到发展规划法和发展规划政策实施的预期效果。

第四，《规划纲要》是实现发展规划法和发展规划政策耦合的最佳表现形式。如前文所言，《规划纲要》既具有政策性，又具有法律约束性，是法与政策的耦合。这种耦合使得发展规划在法和政策的层面上实现了高度统一。《规划纲要》充分考虑了党的政策的指导性，是经过广泛的探讨和科学、充分的论证而制定的；同时，它是经全国人民代表大会审议通过的，具有法律约束力，因此在实施过程中将具有更强的执行力和公定力，更有利于规划目标的实现。《规划纲要》这种新的社会规范表现形式或渊源，是建立在我国国情基础上，体现并保障我国经济社会发展总体规划目标实现的最好方式。