（一）发展规划行为公定力的分析

本文所称规划行为，即经济社会发展规划行为，是指国家规划职能机关以制定和执行经济社会发展规划为目标所实施的政府行为。就其本质而言，规划行为是一种政府实施的行政行为，因此，它具备行政行为公定力的特征。行政行为公定力的概念源于日本学者美浓部达吉，他认为，关于行政行为，一般说来行政厅的组织完备，行政厅被赋予依据法规处理行政行为的权威，并且因为行政厅代表国家或者公共团体的权力，所以，其行为暂且被推定为合法，便是当然的事情了。[33]由此可见，公定力是指行政行为一经依法作出，即具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力，未经法定程序变更或撤销前，任何公民和组织不得否认其行为的效力。同时，在行政复议和行政诉讼期间，没有法律特别规定，原则上不停止执行。[34]所以，规划行为的公定力特征就赋予其一种对世的法律效力，使得规划行为在未经法定程序变更或撤销前，任何机关、组织和公民都不得否认其效力，即使在行政复议或行政诉讼期间，没有法律的特别规定，原则上也不得停止执行。

在现实中，国家规划职能机关的规划行为是一种长期而复杂的过程，受到行政体制、物质基础、科学技术等诸多方面因素的限制，再加上相关公务人员个人素质和能力的影响，导致规划行为中的瑕疵是难以避免的。当规划行为的主体、方式、程序等方面存在瑕疵的时候，该规划行为是否还具有绝对的公定力，这就涉及了关于规划行为公定力界限的问题。

目前对于这个问题的讨论，存在两种学说。其一，持“完全公定力说”的学者认为，国家垄断无效确认权是无效行政行为公定力的体现。[35]也就是说，只有国家有权力确认所有规划的法律效力，确认规划无效必须由行政机关按照法定程序进行，其他任何人不得因为规划存在重大错误或者瑕疵而对其进行无效认定。这保证了规划在被依法消灭前绝对的公定力。其二，持“有限公定力说”的学者认为，具有重大错误或者瑕疵的规划不应具有公定力，任何公民或组织为了维护自身的合法权益，在辨明规划行为无效或者可撤销的前提下，可以拒绝履行而不被追究违法责任。[36]

根据规划行为的特性，笔者认为采取“完全公定力说”更为妥当，原因如下。

首先，无论是规划的编制还是执行，都涉及对公共利益与非公共利益的权衡。从维护整体利益的大局出发，需要对其表现出足够的信任和支持才能保证其有效实施。而单个或少数公民或组织对发展规划的考量往往是从自身利益出发，通常和规划存在利益的冲突和矛盾。如果允许他们任意否定和违抗规划行为，必将导致个人、企业或局部的利益凌驾于公共或社会整体利益之上，不利于规划的贯彻实施。

其次，规划行为一般具有较强的专业性和复杂性，非专业的普通人士通常不具备辨明其正确性与合法性的能力。因此一旦采用“有限公定力说”，容易导致部分公众错误地对规划进行无效认定的可能性，激起公众与规划行为相对抗，从而动摇规划执行所赖以存在的社会基础，扰乱正常的经济社会发展秩序。

最后，基于归责机制的考虑，“完全公定力说”在保证规划职能机关规划行为公定力的同时，也将规划编制和实施过程中的违法风险交由行政机关一并承担，从而使得公众免于承担相关责任。也就是说，在“完全公定力说”的基础上，公众不会因为按照错误的规划实施了相关行为而承担法律责任，也不存在基于错误的认识拒绝履行相应规划而妨碍公务的违法可能性。因此，按此种学说，公众基于规划行为的公定力而只承担较小的违法风险。

（二）提高公众参与度是维护发展规划公定力的根本措施

对于事关我国国民经济与社会未来健康发展的规划和规划行为，其公定力的来源是人民当家作主的社会主义民主。在不断推进社会主义政治制度自我完善和发展进程中，如何提高人民群众在发展规划的制定和实施中的参与度，是至关重要的。因为只让公众积极参与对规划编制和实施，才能使公众了解和理解发展规划的由来及真实内容，使他们能够自觉自愿地协助与支持政府规划行为，从根本上保证规划公定力。如何扩大和提高人民群众的参与度，笔者认为，有以下几点应当特别关注：第一，由法律赋予人民群众有对规划制定和实施的知情权、参与权、监督权。应尽快出台《发展规划法》，对此作出规定。在妥善处理保密与提高透明度关系的前提下，要保障人民群众实现上述权利。第二，丰富民主形式，保证规划制定中公众广泛参与的多种渠道。对涉及人民群众切身利益的规划内容，要尽可能采取社会公示和公众听证的制度；进一步健全规划咨询制度，扩大专家队伍，完善咨询方式，形成规范化的规划决策咨询机制，尤其是对于一些重特大项目、工程的筛选和论证工作，更要力争做到每个环节都公开；逐步公开专项或区域规划决策过程，避免“领导指挥规划”、“项目引导规划”的情况。[37]第三，加强对规划执行的社会监督。再好的发展规划也需要切实的执行，才能实现。加强社会监督检查是确保规划执行的保障之一。所以在加强人大监督、政协监督、上级政府或专门机关监督、内部监督的同时，也要充分发挥广大人民群众和舆论媒体的社会监督作用。