为了加强规划法制建设，在明确了规划、经济社会发展规划的概念与性质的基础上，还必须明确发展规划法概念，以及正确认识发展规划法与经济社会发展规划的关系。

为避免规划的主观随意性，保持规划统一和稳定性，在编制、审议、批准、下达和实施规划的过程中要做到有法可依，有章可循。目前，国家发展和改革委员会针对我国规划编制和实施工作中存在的主要问题，在《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发[2005]33号）的基础上，于2010年草拟了《发展规划法》。[21]笔者在本文写作之前，一般称“规划法”，不用“发展规划法”的概念。[22]现在看来用“发展规划法”更有针对性，更为确切。笔者认为，发展规划法是指调整制定并组织实施经济和社会发展规划过程中所发生的社会关系的法律规范系统，体现在经济和社会发展规划编制、审批、下达、执行、调整、检查和监督等各个环节上，是我国经济法体系中宏观调控法律基本制度。发展规划法是确定国民经济和社会发展规划内容，保障其实现的法律形式，因此，发展规划法与经济社会发展规划的关系十分紧密。

（一）发展规划法对经济社会发展规划制定和实施的保障

第一，发展规划法为规划的制定提供了程序保障。我国发展规划的制定要体现全民参与性，由于参与的社会力量复杂，涉及政治、经济、社会各个方面，只有运用发展规划法的制度和程序作保障，才能保证符合国情民意的发展规划有条不紊地顺利出台。一些地方政府和经济工作部门对国民经济和社会发展规划的编制和实施缺乏应有的重视，有的随心所欲地调整和更改规划，有的为追求眼前利益不惜放弃长远打算，甚至有少数领导视规划为经济和社会发展的桎梏，规划刚刚出台就被束之高阁。实践证明，没有发展规划工作的法制化，就没有科学真实的规划编制，从而使发展规划的实施缺少必要的权威性和全程性的监督管理。[23]我国目前采用的是“三级三类”规划体系，覆盖范围广、牵涉主体多，在实施过程中难免会出现不遵循规划、任意扰乱规划的行为。为了达到实现发展规划的全局意图，需要有强制约束力的发展规划法来指导和约束各方行为。发展规划法不仅要约束行为主体的编制程序，在审批时也需要明确审批主体的法律地位和审批期限等。从各类发展规划的审批主体来看，国民经济和社会发展总体规划的审批主体是同级人大，区域规划的审批主体是同级人民政府，专项规划的审批主体是同级人民政府及其授权部门。实践中，鉴于区域规划、跨区域规划和不同种类的专项规划审批主体的复杂性，更需要从法律上明确各审批主体的职责权限。

第二，发展规划法是规划实施的法律保障。发展规划实施是整个规划法律执行程序中的关键。在规划实施过程中，主体的多元化导致各方利益的多元化，若没有统一的具有强制力的法律规制，容易引起冲突和混乱。发展规划法能强化规划的法律约束力，保证规划实施的严肃性、连贯性，保障规划管理职权有效行使。法律明文规定各级规划一经制定，相关职能部门应自觉遵照规划要求执行，非经法定程序，不得擅自改变规划提出的指标和任务，如出现需要调整的情形，也必须依法定变更程序和方式有序进行，防止任意盲目调整而影响规划的执行。这样可以切实维护规划管理秩序，发挥发展规划的经济与社会管理功能。总之，运用发展规划法将规划的编制、审批、实施、评估行为纳入统一的法律规制轨道，将使规划实施得到国家强制力的保证。

第三，发展规划法是对违反规划行为进行问责的依据。发展规划从开始编制，就会触及一些地方政府、部门和利益集团等主体的利益，这些主体会想方设法推动一些项目进入规划，也会阻止一些项目进入规划，使规划成为某些地方、部门和利益集团通过国家意志合法谋取利益的工具。同时，一些地方为了发展的需要，规划编制成了重点公关的对象。在发展规划实施中也暴露出一些问题。譬如，某些地方政府或部门遇到就业压力、节能减排难度增大和房地产调控等问题，而采取有选择性的规划执行，对有收益的、能带来好处的就坚决执行，反之能拖就拖、能了则了。[24]凡出现上述情形，违反法定权限和程序等导致规划失误和执行中玩忽职守、弄虚作假，应当依法追究责任。但现实情况却是少有问责、追责。究其原因还是对违反规划行为进行问责缺乏法律依据或者问责机制不健全。因此，发展规划法应当明确规定违反规划行为的责任，一方面有利于促进发展规划的有效实施，促使各级政府落实国家规划；另一方面又保证了规划的科学性和规划的严肃性。通过发展规划法途径建立责任追究制度与问责机制以约束规划行为，使得违反规划行为的追责、问责有法律依据和法定程序，是十分必要的。

（二）发展规划实践对完善发展规划法的促进

第一，发展规划实践促进《发展规划法》的尽快出台。在我国实行经济和社会发展五年规划制度已有60年，编制了12个五年规划（计划），各级规划编制部门和规划工作者在不同的历史背景和体制条件下，从事编制和实施国民经济和社会发展五年规划工作，积累了不少有益经验和方法。例如，将规划指标区分为预期性和约束性两类，强化了规划的导向性和约束性；明确主体功能区的功能定位及发展方向，充实了规划在空间方面的内容；建立规划实施监督机制，完善规划实施中期评估制度，加强对规划实施的即时监测，充分发挥人大、政协以及社会公众对规划实施情况的监督作用等。这些都为《发展规划法》的制定准备了立法实践基础。

我国尚未制定《发展规划法》，与财政预算和金融方面的立法工作相比而言，发展规划工作立法严重滞后。编制和实施规划是政府的重要工作，应当纳入依法行政轨道。目前，各方面普遍认识到制定《发展规划法》的必要性。九三学社中央向全国政协大会提出的《关于做好“十二五”规划制订与实施的提案》很有代表性。提案指出，国民经济和社会发展五年规划是战略性、纲领性、综合性规划，其重要性毋庸置疑。科学编制规划并依法实施，才能真正发挥规划对国家今后五年甚至更长时期国民经济社会发展方向的指导作用。为提高规划编制的规范性和透明度，应尽快出台《规划编制条例》，严格按照条例规定的程序编制规划。

目前，在国民经济和社会发展规划的编制、审批、实施、监督等方面的实践工作遇到的程序问题较多，规划的各个环节都需要明确的法定程序。只有靠一系列民主、科学的程序，才能制定出完备而翔实的规划，才能保证规划最大限度地体现多数人的意志，真正反映经济发展的规律，促进决策的正确性与规划的科学性。

第二，规划实践检验发展规划法的功效和作用。发展规划法规范政府的规划行为，对政府和企业的行为具有指引、导向作用。法律规范通过配置政府和企业在法律上的权责，设定政府和企业的行为方式，把社会主体的活动引入可调控的、有利于社会稳定的社会秩序之中。发展规划法是否实现了预设的法律效果，要通过规划目标是否实现来检验。发展规划法是否有效遏制了不执行或违反规划的行为，也需要通过规划最终目标的实现来印证。发展规划推动规划法的立法进程，有利于制定出《发展规划法》来维护和促进经济与社会的又好又快发展。