一、预算概述

（一）预算的概念

预算又称国家预算或财政预算，是国家对会计年度内的收入和支出作出的预先估算。[1]最初的国家预算往往十分简单，而在现代国家，预算更多地体现为法律的形式，由一套成熟的法律体系保证其实施。因此，也可以把预算定义为政府用于集中和分配资金，调节社会化经济的重要立法文件和法律制度，是国家的基本财政计划。[2]预算从形式上看，是国家按照一定标准将一定时间内财政收入和支出情况分门归类的列入表格。而从内容上看，预算不仅应包含财政收入和支出的总体情况，还应包含各项具体的收入、支出项目和数量。预算反映了国家对国民收入和社会产品进行分配和再分配的基本情况，对社会和经济的发展具有重要作用。

（二）预算的类别

1.单式预算和复式预算

这是按照预算形式的不同做出的分类，单式预算指通过统一的一个计划表格来反映的国家财政收支计划的预算制度。复式预算，是指通过两个以上的表格来反映国家财政收支计划的预算制度，一般分为经常预算和建设预算（或债务预算）。我国自新中国成立以来一直采用单式预算制度，但由于其具有不能明确的反映财政各项收支的行政、财政赤字的形成原因以及解决财政赤字的资金来源等缺陷，我国从1992年起开始实施复式预算制度。

2.增量预算和零基预算

这是以预算分项支出的安排方式的差别做出的分类。增量预算指是以上年度各项支出数作为基数，考虑新的财政年度的经济发展情况加以调整后确定财政年度的分项支出数的预算制度。零基预算是指按对社会经济发展的预测和对当年各部门新增任务的审核来确定财政年度各预算分项支出，而不考虑之前财政年度支出情况的预算制度。由于零基预算法发展尚不成熟，当前世界各国主要采取的仍是增量预算法。我国近年来有些省、市试行零基预算法，取得了一定的成效和经验，但总体来说，我国预算编制采取的仍是分项增量法。3.绩效预算和规划-项目预算

绩效预算，是政府首先制订有关的事业计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划制定实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用的一种预算编制方法。规划—项目预算，是政府部门将规划—项目预算结合在一起的预算制度。其目的是为了消除制定规划和制定预算分别进行的这种传统方式的弊端，将两者有机地结合起来，以更好地实现行政目标。从20世纪90年代以来，绩效预算越来越成为各国政府预算编制的一种趋势。

（三）预算的原则

预算的原则是国家在整个预算活动中应遵循的指导思想和方针，其贯穿于预算的编制、批准、执行和监督过程的始终。现代国家预算的原则，一般有如下几条。

1.公开性原则

由于预算反映的是国家和政府活动的范围、方向与政策，关系每个公民的切身利益。因此，对于其编制和执行情况必须采取一定的形式公之于众，让公民能全面客观地了解到财政的收支情况，并给予监督。

2.真实性原则

又称可靠性原则，指预算的每一项数据必须真实可靠，能够客观反映财政收支的情况。这需要预算的编制过程必须运用科学的方法和技术，不能采取假定、估算和伪造数据。

3.完整性原则

指国家的一切财政收支都应反映在预算之中，不得隐瞒、造假。现实中，会出现预算外的财政收支行为，但也应对其编制专门的预算说明，并在当年预算报告中有所反映。

4.统一性原则

一国的财政预算是由中央到地方各级政府的预算组成的，其各自之间应当是统一的。这要求国家应立法规定统一的预算科目，要求各级政府的每一项预算都严格按照法律的规定的口径、程序进行计算和填列。

5.年度性原则

一国预算的编制和执行，应当有明确的时间界定，即是指预算收支起讫的期限，这就是所谓的预算年度。通常的预算年度都是一年（365天），一般又分为历年制和跨年制两种制度。历年制是以每年的1月1日到该年的12月31日为一个预算年度。跨年制，是从每年的某个固定日期到次年的同一日期前为一个预算年度，中间历经12个月时间。如美国的预算年度即是从每年的10月1日到次年的9月30日。我国的预算年度则是采取历年制。

6.法定性原则

这是由预算的自身特性和其他几项原则所要求的，要想上述所有原则得到实现，必须保证所有的预算活动在法律的框架内运行。其主要要求包括两方面：一是国家要出台专门的法律文件对预算活动的整体流程和各个环节进行规定，确保预算活动有法可依。二是，每个预算年度的具体预算要经过立法机关的批准方能执行，并且预算活动的全过程都应在立法机关的监控下进行，依法形成的预算应成为当年国家机关财政收支活动的唯一依据。[3]

二、预算法律制度

（一）预算法概述

预算法是调整预算关系的法律规范的总称，是财政法的重要内容之一。所谓预算关系是指国家在预算资金的筹备、分配、使用和管理的过程中所产生的社会关系，包括预算管理体制关系、预算程序关系和预算实体关系。[4]预算法的内容应包括预算编制、审核批准、执行、调整、决算等程序和确定国家预算的体系、预算收支范围等。

预算法在整个财政法体系中具有十分重要的地位，因为预算资金的筹集、使用、管理和分配等是整个财政活动的中心，其编制和执行情况直接影响财政工作的成效。根据预算法调整的关系，可以把预算法分为预算管理体制法律制度、预算程序法律制度和预算实体法律制度。我国的预算基本法，是1995年1月1日起实施的《中华人民共和国预算法》。

（二）预算管理职权

预算管理权即预算权，是不同的预算主体在预算活动中享有的权利和职责，具体表现为对预算的编制、审查、批准、执行、调整、监督等各项权力，其具有专属性、法定性、经济性、周期性等特征。按照主体的不同，预算管理职权可以分为如下四种。

1.权力机关的预算管理权

立法机关对预算管理享有审查、批准、变更和撤销的权力。在我国，由人民代表大会享有这一权利。具体而言，全国人大对国家预算管理享有审查权、批准权和变更、撤销权。全国人大常委会对国家预算管理享有监督权、审批权和撤销权。相对的，地方人大和人大常委会对本级预算享有全国人大和人大常委会对国家预算同等的权利。

2.行政机关的预算管理权

行政机关对预算享有编制、报告、执行、决定、监督和变更撤销权。在我国国务院对中央部门的预算享有这一权利，地方各级政府对统计政府部门的预算享有同等权利。

3.财政部门的预算管理权

财政部门直接负责各级预算的组织实施工作，各级财政部门都享有对本级预算的编制、执行、提出方案和报告权。

4.其他部门和单位的预算管理职权

其他各国家机关对本部门和单位的预算享有编制和执行的权利。

（三）预算管理程序

1.预算的编制

预算的编制是指国家根据一定的要求，遵循一定的内容和形式，制定年度财政预算资金筹集和分配计划的活动，其既是一种程序，又是一种活动，[5]必须遵循国家编制预算的依据与原则，按法定的程序进行。

预算编制的内容由国家法律明确规定，各级机关不得擅自违背。在我国，中央预算编制的内容包括：①中央预算收入和支出；②上一年度结余用于本年度安排的支出；③返还或补助地方的支出；④地方上交的收入；⑤中央财政年度举借的国内外债务和还本付息额。地方预算的编制的内容包括：①本级预算收入和支出；②上一年度结余用于本年度安排的支出；③上交返还或补助的收入；④返还或补助下级的支出；⑤上交上级的支出；⑥下级上交的收入。

《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）对我国的预算编制提出了如下要求：①中央公共预算不列赤字，中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，且除法律和国务院另有规定外，不得发行地方政策债券。②各级预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应。按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。③各级预算支出的编制，应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针。各级预算支出的编制，应当统筹兼顾，确保重点，在保证政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各类预算支出。④中央预算和有关地方政府预算中安排必要的资金，用于扶助经济不发达的民族自治地区、革命老区根据地、边远、贫困地区发展经济文化建设事业。各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1%～3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。⑤各级政府预算应当按照国务院的规定设置预算周转金。各级政府预算的上年结余，可以在下年用于上年结转项目的支出；有余额的，可以补充预算周转金；再有余额的，可以用于下年必需的预算支出。

我国的预算编制采取复式预算的形式，其具体的办法和步骤，由国务院规定。国务院于每年的11月10日前向各省和中央各部门下达编制指示；中央各部门布置所属部门编制预算草案，于12月20日前报财政部备案；省级政府提出本行政区编制预算草案的要求，地方各级政府按法定程序编制和上报，省级政府于1月10日前报财政部；财政部审核中央各部门预算草案，汇总地方预算草案，汇编中央和地方预算草案。

2.预算审查和批准

预算的审查和批准是指国家权力机关对同级政府所提出的预算草案进行审查和批准的活动。各部门编制的预算只有经过国家权力机关审批通过的预算方可生效，并且正式生效的预算具有法律约束力，非经法定程序，不得改变。在我国，《预算法》及其实施细则规定，中央预算由全国人大审批，国务院在全国人大举行会议时，向大会作关于中央和地方预算草案的报告；地方各级预算由本级人大审批，地方政府在本级人大举行会议时，向大会作关于本级总预算草案的报告。

乡、民族乡、镇政府应当及时将经本级人大批准的本级预算报上一级政府备案。县级以上地方各级政府应及时将经本级人大批准的本级预算及下一级政府报送备案的预算汇总，报上一级政府备案。同时，县级以上地方各级政府将下一级政府报送备案的预算汇总后，报本级人大常委会备案。国务院将省级政府报送备案的预算汇总后，报全国人大常委会备案。依据《预算法》有关规定，国务院和县级以上地方各级政府有权对下级政府上报备案的预算进行审查，对其认为有违反相关法律和规定或有其他不合理之处，需要撤销批准预算决议的，应当提请本级人大常委会审议决定。经过本级人大批准的预算，本级财政部门应及时批复，各部门也应及时向所属各单位批复预算。

3.预算的执行

预算的执行，是指各级预算主体依据本级权力机关批准的预算，筹措预算收入和划拨预算支出的活动。根据《预算法》规定，各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责。本级预算草案在批准以前，本级政府可先按照上一年同期的预算支出数额安排支出；预算经本级人大批准后，按批准的预算执行。预算收入征收部门，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。各级财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督。各级国家机关的支出都必须按预算严格执行，并加强对预算收入和支出的管理，不得截留或者动用应当上缴的预算收入，也不得将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出。各级政府预算预备费的动用方案，由本级政府财政部门提出，报本级政府决定。各级政府预算周转金由本级政府财政部门管理，用于预算执行中的资金周转，不得挪作他用。

4.预算的调整

预算的调整，是指经过权力机构批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。预算的调整必须按照法律的规定进行，各级政府、部门、单位不得擅自变更。《预算法》规定，各级地方调整预算的，应当编制预算调整方案，由本级人大常委会批准后执行。预测调整必须依照法定程序进行，否则就构成违法。对于违法调整预算的行为，本级权力机关或上级政府有权予以变更或撤销。

5.决算

决算，是指国家对年度预算执行情况的总结活动。决算草案反映着年度预算收支的最终结果，也是国家各项活动在财政上的集中反映。《预算法》对决算的原则和程序做出了明确规定。

决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按照国务院规定的时间编制。编制决算草案的具体事项，由国务院财政部门部署。编制决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支数额准确、内容完整、报送及时。各部门对所属各单位的决算草案，应当审核并汇总编制本部门的决算草案，在规定的期限内报本级政府财政部门审核。各级政府财政部门对本级各部门决算草案审核后发现有不符合法律、行政法规规定的，有权予以纠正。各级政府决算草案的审查、批准和批复，同预算审查、批准和批复的程序大体相同。

（四）预算的监督与预算法律责任

1.预算决算的监督

预算的监督根据主体不同，可以分为权力机关的监督、政府的监督和财政与审计部门的监督。

全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督。县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督。乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。

各级人大和县级以上各级人大常委会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。对于预算和决算中的有关问题，各级人大代表和县级以上各级人大常委会组成人员有权在人大和人大常委会举行会议时，依照法律规定程序提出询问或者质询，受询问或者受质询的有关政府或者财政部门必须及时给予答复。各级政府应当在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告。

各级政府监督下级政府的预算执行；下级政府应当定期向上一级政府报告预算执行情况。各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况；各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。

2.预算法律责任

预算法律责任，是指预算主体违反《预算法》所必须承担的法律后果。《预算法》规定承担预算法律责任的主要有以下三种情形：（1）各级政府未经依法批准擅自变更预算，使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。（2）违反法律、行政法规的规定，擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款的，由政府财政部门责令退还或者追回国库库款，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。（3）隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的，由上一级政府或者本级政府财政部门责令纠正，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。对于“擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款”的具体情况，在《预算法实施条例》中另有详细的规定。

[1] 史际春主编：《经济法》，242页，北京，中国人民大学出版社，2010。

[2] 陈共主编：《财政学》，334页，北京，中国人民大学出版社，2009。

[3] 刘剑文主编：《财政法学》，100页，北京，北京大学出版社，2009。

[4] 史际春主编：《经济法》，242页，中国人民大学出版社，2010。

[5] 漆多俊主编：《经济法学》，372页，北京，高等教育出版社，2007。