第一节 财政法概述

一、财政概述

（一）财政的概念

有关财政的概念，学界有很多种表述。如陈共认为，从实际工作上看，财政是国家的一个经济部门，即财政部门，它通过收支活动筹集和提供经费、资金，保证实现国家（或政府）的职能。他还认为从经济学的意义看，财政是一种以国家为主体的经济活动，指政府通过集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动，以达到优化资源配置、公平分配及稳定和发展经济的目标。[1]而漆多俊则认为，财政是国家为实现其职能，通过一定形式的收支行为参与的一种社会产品分配活动。[2]实际上，无论是在经济学界还是法学界，虽然各家对财政概念的表述各有不同，但其基本含义则是大体相同的。本书依史际春的观点，将财政定义为国家为满足其职能需要而无偿地参与部分社会产品的收支和分配活动。[3]

对于财政的概念，我们需要把握以下几点：第一，财政活动的主体是国家，更进一步说是政府。虽然在任何社会和国家，财政活动都会对其他各经济主体产生深刻影响，但在其中发挥主动作用的始终是政府。政府凭借其政治权力和与之相关的各项制度，参与到社会产品的分配与再分配之中，形成对社会经济的宏观调控。并且随着时代的发展，政府参与经济的方式将越来越广泛。第二，财政是为国家职能的实现提供必要的资源，随着国家职能的变化，其内涵也将发生改变。在现代市场经济社会，财政的主要内涵是满足社会公共利益的需要。第三，财政是对社会产品的分配与再分配。在古代，财政更多的是财产从个人到社会国家的单向转移，而随着社会化得到发展，财政活动逐渐发展为将部分社会剩余产品从个人、企业和其他社会组织转移到国家手中进行分配与再分配，财政的职能也随之而扩大。

（二）财政的特征

1.公共性

财政的公共性是由财政活动的主体所决定的。财政的主体是国家和政府，其目标是为国家各项职能的实现提供财力并对社会经济形成调控，体现的是统治阶级的意志。而恩格斯又曾经说过，统治阶级的政治统治以执行某种社会职能为基础，而且只有执行了这种社会职能才能持续下去。这意味着国家和政府本身即具有公共性，财政也因此而具有天然的公共性。财政的公共性同时还决定了财政的非营利性，即财政活动不以营利为最高目的，即使其借助市场机制或直接参与到经济活动之中，也是为了更好地提供公共服务而非追求利润。

2.强制性

财政的强制性是指财政活动的运行依靠的是国家的政治权力强制实行，而不是采取生产经营、服务或交换等其他方式。这种强制性不仅体现在财政收入的获取上，也体现在财政支出的安排上，即财政支出不是按照某一或某些个体的意见，而是通过一定的政治程序作出的决策，这一决策一旦作出就必须依法强制实施。[4]在现代国家，财政的强制性主要依靠法制来体现和保障。

3.无直接偿还性

国家依靠强制性获取财政收入，但并不需要向相应经济主体支付对等的补偿或回报。这集中体现在现代国家的税收制度上，国家向公民纳税，对纳税人不需要支付任何代价。但从财政收支的整体过程上来看，税收又是取之于民，用之于民的。因此，可以说财政是具有间接偿还性的。在现代国家的财政体系中，也不排除一些财政活动具有直接的偿还性，如国债等。但从整体来看，财政活动中国家其他经济主体的回馈仍然是不对等、非直接的。

4.收入和支出平衡性

财政活动通过收入与支出的不断转换而维持运行，而财政收入与支出之间的平衡构成了财政政策制定的中心。因为财政的目标是增加公众的福利，常年的收大于支意味着政府集中的资源没有得到充分的运用，而长期的财政赤字又意味着财政运行的失控，会对经济产生不利影响，甚至可能造成通货膨胀，因此财政收支的大体平衡，是现代财政的应有特征。但在实际运行中，绝对的收支平衡是不存在的。政府从长远和整体出发，围绕财政收支平衡这一目标，合理的安排财政收入与支持的规模和结构，才能制定出真正科学合理的财政政策。

（三）财政的基本职能

财政的基本职能，即是指财政在国民经济中的地位和作用，在不同的历史时期，财政的职能随着国家经济形态和经济体制的变化而各有不同。在现代市场经济国家，财政除了满足国家运转的需要外，还具有以下三项基本职能。

1.资源配置职能

所谓资源配置即是对社会的各种资源在社会各经济主体之间的分配，其分配主体包括市场和国家。资源的市场配置存在及时、合理、高效的优点，但在市场失灵的时候，就需要国家这只看得见的手对资源进行更合理的配置。而财政，即是国家参与资源配置的一个重要工具。通过财政政策的制定和实施，国家可以向社会提供公共物品以满足社会需求，也可以引导社会人力和物力的流向，促进市场的资产结构和产业结构向更加合理化的方向发展。[5]

2.收入分配职能

在市场经济下，社会财富的初次分配也是由市场来完成的。由于市场分配的基础是自由竞争和优胜劣汰，纯粹的市场分配必然会带来贫富差距扩大和社会不公的问题。因此，便需要财政在初次分配的基础上，对一部分国民收入和社会产品进行集中之后的再分配。在实际中，财政的收入分配主要是通过税收制度和转移支付制度实行的。

3.经济稳定和发展职能

财政的经济稳定与发展职能是财政活动对一国经济运行所起到的稳定和促进作用。市场经济的发展具有一定的周期性，其整体的发展路线是上下波动、不稳定的，一旦其波动超出一定的范围，就可能会出现周期性的过热或衰退，带来一系列的经济社会问题。因此，国家需要根据经济发展的实际情况采取有针对性的财政措施，发挥“自动稳定器”的作用，减少经济周期性的不利影响，促进经济的持续性发展。具体指标包括：就业充分、物价稳定、国际收支平衡、经济发展。

二、财政管理体制

（一）财政管理体制概述

财政管理体制是在财政管理中划分各级政权之间以及国家与国营企业、事业单位之间的责任、权力和利益关系的制度。其含义有广义和狭义两种，广义的财政管理体制包括预算管理体制、税收管理体制和财务管理体制等；狭义的财政管理体制仅指预算管理体制。当前，财政管理体制主要解决财政权的纵向分配问题，即是指预算管理体制，主要包括四个方面的内容：第一，预算管理主体和级次；第二，各级预算主体的管理权限；第三，预算收支的划分原则和方法；第四，预算条件制度和方法，主要是财政转移支付制度。[6]

财政管理体制的核心问题是各级政府之间的收支划分。我国预算管理体制进行过多次改革，总体上是根据“统一领导、分级管理”原则，由高度集中管理体制，到逐步实行多种形式的分级管理体制。根据各级地方政府的自主程度，可大致将其分为四个阶段：第一阶段是新中国成立初期实行的高度集中的中央统收统支体制，地方财权很小。第二阶段是1953年到1978年，这一阶段地方有一定的财权和机动权力，但集中和分散程度因年而异。第三阶段是改革开放到1993年实行的“划分收支，分级包干”体制，即是在中央的领导和计划下，给地方更多的财权，使其形成责、权、利一体的对立预算主体。第四阶段是我国现行的分税制财政体制，这项改革从1994年开始，其核心目标是要理顺中央与地方的财政关系，更好地发挥国家财政的职能。[7]

（二）我国的分税制财政管理体制

所谓分税制是指在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权和分税制财权相统一的原则，结合税种的特性，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以补助的预算管理体制。其主要特点是根据事权划分财权，一级政府一级预算，中央和地方政府分开机构征税；在1994年分税制改革以前，我国实行的财政包干制度弊端日渐显现，已不适应当时市场经济发展与经济体制改革的要求。党中央在充分考虑我国国情并借鉴国际经验的基础上，开始推进了我国的分税制改革，其主要内容如下。

1.中央与地方的收入划分

根据事权与财权相统一的原则，我国将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建起了中央和地方两套税收管理制度，并分设中央与地方两套税收机构分别征管；将那些税源大而集中，为国家实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将那些税源零星而分散，适合地方征管的税种划为地方税；那些介于两者之间，又同经济发展相关的税种划为中央与地方共享税。

具体而言，中央财政收入主要包括：①关税及海关代征的消费税和增值税；②消费税；③铁路运输、国家邮政、各大银行以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税；④铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的收入；⑤中央企业上缴的利润等。

地方财政收入主要包括：①个人所得税；②城镇土地使用税；③固定资产投资方向调节税；④房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、契税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。

中央和地方共享收入主要包括：①增值税中央分享75%，地方分享25%；②营业税，银行总行、铁道部门、各保险总公司集中缴纳的营业税提高3%税率上缴中央，其余的营业税属于地方；③证券交易税印花税中央分享88%，地方分享12%；④资源税按品种分享，其中，海洋石油资源税归中央，其他资源税归地方；⑤城市维护建设税，其中各银行总行、铁道部门、各保险总公司集中缴纳的部分归中央，其他的部分属于地方。

2.中央与地方的事权和支出划分

根据现行法律规定，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出，这其中也包括中央对地方的转移支付支出。地方财政主要承担本地区政权机关运作所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。

3.转移支付制度

财政转移支付制度是分税制财政管理制度的重要组成部分。根据分税制预算管理制度，上下级预算主体间、同级预算主体间的收支规模是不对称的，转移支付制度就是均衡各级预算主体间收支规模不对称的预算调节制度。分为上级财政对下级财政的纵向转移、横向转移以及混合转移。在这之中，最重要是中央财政对地方政府的转移支付，其主要形式包括：税收返还、体制补助和结算补助、一般性转移支付、专项转移支付、其他项转移支付。一般性转移支付额由中央财政按照各地标准财政收入和标准支出差额以及转移支付系数确定，凡标准财政收入大于支出的地区，不纳入转移支付的范围。此外，对难以统一公式量化又必须解决的特殊问题，增加特殊转移支付。

三、财政法律体系

（一）财政法的概念和地位

财政法是调整财政法律关系的法，是一系列财政法律、法规和其他规范文件的总称，它是由有权的国家机关制定并以国家强制力保证实施的。而根据前文所述及的有关财政的概念与职能，我们可以将财政法的概念表述为：国家为实现对市场经济的宏观调控，满足社会公共需要而参与社会产品和国民收入的分配和再分配活动中形成的各种财政关系的法律规范的总称。[8]

财政法的地位，是指财政法在法律体系中所处的位置和所起的作用。对此，学界一直存在不同观点。有的认为财政法是同经济法、行政法相并列的第二层次部门法，[9]也有观点认为财政法是从属于经济法或行政法的第三层次部门法。[10]首先，财政法应当是一门独立的部门法，因为它具有自身独立的调整对象和调整方法。其次，财政法从属于经济法，并且属于经济法中的重要部门，这是由财政法在市场经济中突出的经济引导和经济功能所决定的。财政法基本理念、价值、原则上都与经济法一脉相承，我们因此可以认为，财政法是从属于经济法的重要部门法，在整个社会法律体系和经济关系中具有重要地位。[11]

（二）财政法的调整对象

财政法作为经济法的一个重要组成部分，其调整的对象是国家在财政活动中与其他主体之间形成的关系，即财政关系。财政关系是一种特殊的社会关系，其涉及面覆盖国民经济的生产、分配、交换、消费和社会事业发展各个领域，同时又涉及中央与地方各级财政主体之间的财政分配关系，和国家、企业、个人三者之间的利益分配关系。[12]根据国家财政活动的不同形式和阶段划分，大致可包括如下四种关系。

（1）财政收支管理关系，指财政主体权限及其权利运用过程中形成的社会关系。具体包含财政收支立法权限及其运用程序的关系、财政收支行政权的权限及其运用程序的关系、财政收支司法权限及其运用程序的关系。其中财政行政权的权限及其运用程序的关系是最主要的，包括财政收入征收、财政支出权的权限、预算权等各方面的关系。

（2）财政收支划分关系，指财政收支在政府间进行分配的社会关系。包括中央政府与地方政府之间、各级地方政府之间的收入和支出划分关系以及专业支付关系。

（3）财政收支关系，这一关系存在于国家财政机关同相对人之间，包括财政收入关系与财政支出关系。财政收入关系包括有税收关系、国债关系、收费关系、利润上缴关系等；财政支出关系包括国防支出、经济建设支出、社会保障支出、科教文卫事业支出等。

（4）财政监督关系，指财政监督机关与被监督人直接的社会关系，包括有权机关对财政机关的监督，财政机关对其他国家机关和其他市场主体的监督。[13]

（三）财政法的体系

财政法的体系是由财政法所调整的对象决定的，主要由以下几个部分组成。

（1）财政收支划分法，是调整中央与地方各级政府之间财政收入分配关系的法律规范的总称，其立法目的是为了明确中央与地方各级政府在财政收支活动中的职权和职责。其主要内容是确立财政级次、划分财政支出职责与财政收入范围、规范政府间财政联系等。

（2）财政收入法，是规范财政收入活动过程中财政主体职权、职责以及相关程序的法律规范。主要包括税法、国债法、政府收费法、国有企业利润征收法和国有资源出让收费法等。

（3）财政支出法，是规范财政支出活动的法律。包括政府采购法、政府投资法等。由于财政支出往往不会给相对人造成利益侵害，反而会带来一定利益。因此，在过去往往忽略这部分法律的建设与研究。但财政支出作为政府的一项公权力，如果规范不利往往会造成权力的滥用以及财政资金的浪费。因此，加强这部分法律的建设十分必要。

（4）财政转移支付法，是规范财政转移支付行为的法，其所要解决的是财政转移支付的标准和程序以及转移支付过程中各财政主体的权利义务和法律责任等。

（5）预算法，调整预算过程中各方主体间形成的社会关系。其内容主要包括财政预算的编制、审批、执行财政决算以及预算外资金的使用监督等。

（6）财政融资法，是规范财政融资活动的法律。其内容主要包括财政形式及其管理，国债的发行、流通、偿还等。

（7）财政资金管理法，财政资金管理介于财政收入与财政支出之间，对整个财政活动都具有重要影响。其主要内容是与国库相关的法律制度，包括国库的法律地位、管理体制、单一账户制、资金的入库与出库等。

（8）财政监督法，是对财政活动的各个主体与过程进行监督和制约的法律。其主要规定财政监督机关的职权、监督的原则和方法、财政监督程序等，是财政法律体系中具有保障作用的法律。主要包括财政监察法、财政审计法、财政处罚法和财政刑法等。

需要指出的是，以上分类是从财政活动的内容角度对财政法所作的划分，实际中的财政法律文件不是一一对应的。有可能是几部法律文件属于上述一个财政法类别，也有可能是一部法律文件包含了上述几个财政法类别。实践中，最重要的财政法律文件包括国家预算法、税法、国债法与政府采购法等。

[1] 陈共主编：《财政学》，25页，北京，中国人民大学出版社，2009。

[2] 漆多俊主编：《经济法学》，363页，北京，高等教育出版社，2007。

[3] 史际春主编：《经济法》，233页，北京，中国人民大学出版社，2010。

[4] 陈共主编：《财政学》，27页，北京，中国人民大学出版社，2009。

[5] 漆多俊主编：《经济法学》，364页，北京，高等教育出版社，2007。

[6] 符启林主编：《经济法学》，122页，北京，中国政法大学出版社，2007。

[7] 符启林主编：《经济法学》，122页，北京，中国政法大学出版社，2007。

[8] 漆多俊主编：《经济法学》，366页，北京，高等教育出版社，2007。

[9] 刘剑文主编：《财政税收法》，14页，北京，法律出版社，1997。

[10] 罗玉珍主编：《财政法教程》，24～25页，北京，法律出版社，1986。

[11] 史际春主编：《经济法》，236页，北京，中国人民大学出版社，2010。

[12] 漆多俊主编：《经济法学》，366页，北京，高等教育出版社，2007。

[13] 符启林主编：《经济法学》，93页，北京，科学出版社，2009。