一、国债概述

（一）国债的概念

有学者认为，国债是国家以其信用为基础，按照债的一般原则，通过向社会筹集资金所形成的债权和债务关系。[1]也有学者认为，国债即是国家以其信用筹措资金形成的债务。[2]无论是哪种认识，我们可以看到国债都具有如下一些特点：第一，国债是一种债权或债务关系，它符合债的一般原则，具有有偿性。第二，国债以国家的信用为基础，在国债关系中，国家作为债务人，根据还本付息的信用原则，通过在国内发行债务或向外国政府、金融机构借款方式筹集财政资金。同其他债务形式和有价证券相比，国债的国家主体性决定其风险是最小的，一般无须其他担保。第三，国债是政府筹集和取得财政收入的重要方式，即国债的目的是为了筹措财政收入，弥补财政赤字，并用之于公共支出之中。而同税收等其他财政收入的方式相比，国债又具有自愿性的特征。[3]

（二）国债的类型

按照举债形式的不同，国债可以分为国家借款和国家债券。国家借款是按照一定的程序和形式，由借贷双方共同协商，签订协议或合同，形成国债法律关系。其与国家债券的区别在于国家借款采取的是双方协商，签订协议和合同的方式，而国家债券采取的是公开发行的形式。

按照偿还的期限不同，国债可以分为定期国债和不定期国债。定期国债是指国家发行的严格规定有还本付息期限的国债。定期国债按还债期长短又可分为短期国债、中期国债和长期国债。短期国债通常是指发行期限在1年以内的国债，主要是为了调剂国库资金周转的临时性余缺，并具有较大的流动性；中期国债是指发行期限在1年以上、10年以下的国债（包含1年但不含10年），因其偿还时间较长而可以使国家对债务资金的使用相对稳定；长期国债是指发行期限在10年以上的国债（含10年），可以使政府在更长时期内支配财力，但持有者的收益将受到币值和物价的影响。

不定期国债是指国家发行的不规定还本付息期限的国债。这类国债的持有人可按期获得利息，但没有要求清偿债务的权利。

按照发行地域范围不同，国债可以分为国家内债和国家外债。国家内债是指在国内发行的国债，其债权人多为本国公民、法人或其他组织，还本付息均以本国货币支付。国家外债是指在本国境外发行的国债，其债权人一般为外国政府、国家组织或外国企业和居民，其发行收入和还本付息须以外币支付。[4]

按照发行的性质不同，国债可以分为任意国债和强制国债。任意国债又称自由国债，是一国公民、法人、其他组织可以任意认购的国债，是当前各国普遍采取的形式。强制国债是国家凭借其政治权力，按照规定的标准，强制公民、法人或其他组织购买的国债，一般应用于战争或者其他特殊时期。

按照是否可以自由流通，国债又可以分为上市国债和非上市国债。上市国债是可以依法在证券市场上流通买卖的国债，其价格由市场决定。非上市国债又称不可出售国债，是法律规定不能在证券市场上自由买卖的证券，其一般期限较长，利率较高，只能由政府以现金偿还或转变为其他国债。

（三）国债的功能

1.弥补财政赤字

这是国债最基本的功能，也是国债产生的主要动因，是现代国家普遍的做法。其实质是将本不属于国家支配的民间资金在一定时间内让渡给国家使用，是社会资金使用权的单方面转移。相对于税收和银行透支等方式而言，使用国债的方式弥补财政赤字对经济造成的不良影响最小。因为发行国债只是让部分社会资金的使用权暂时转移，不大可能造成通货膨胀。此外，国债认购的自愿性也能确保其转移的部分资金多属于社会资金中的游离部分，对社会经济带来的影响很小[5]。

2.对财政预算的调剂

在国家的财政预算之中，财政收支经常会出现季节性的资金短缺。这是因为财政收入在预算年度中并非是以均衡的速率注入国库的，而财政支出的速率则相对更加平均，这意味着即使从预算年度看，财政的收支之间是大体平衡的，但在个别月份，财政很可能会出现赤字。在这一情形下，政府发行国债在财政出现赤字时筹措到财政资金，在等到财政收入出现盈余时偿还。实现灵活调剂财政收入的职能。在这里，政府发行的一般都是短期国债。

3.宏观调控职能

国债作为政府宏观调控的重要工具，可以从如下几个方面调节经济：（1）调节社会资金中积累与消费的比例，促进其形成合理化的结构。政府通过发行国债在一定时间内转移部分资金的使用权，如果将这部分资金用于生产建设，将扩大社会的积累规模。如果将这部分资金用于消费，则将扩大社会的消费规模。（2）调节投资结构，促进产业结构化。（3）调节金融市场，维持经济稳定。国债作为一种有价证券，政府在公共市场上对其进行买卖，可以间接调节金融市场。（4）调节社会需求，促进社会总供给和总需求的平衡。[6]

二、国债法律制度

（一）国债法概述

国债法即是调整国债发行、流通、转让、使用、偿还和管理过程中发生的社会关系的法律规范的总称。国债法调整的主体主要是国家、国债投资者和国债中介机构。一方面，国债法调节的是债权人和债务人国家之间的权利义务关系，因而其与民法存在一定程度的交叉。另一方面，国债由于其发行主体的特殊性，其发行的程序必须受到严格的法律控制，其发行决定和发行规模，需要纳入到国家的预算体系中，接受立法机关的审查和监督。[7]

我国现行最主要的国债立法是1992年国务院颁布的《国库券条例》，其对国库券的发行对象、计算单位、发行国债条件的确定、发行方式、偿还本息、流通、转让、抵押、筹集资金的使用、国债法律责任等作出了原则性的规定。除此之外，我国还颁布了其他一些规范国债市场的法律文件，如财政部、中国人民银行、中国证监会发布的《国债一级自营商管理办法》、《国债一级自营商资格审查与确认实施办法》，财政部发布的《国债托管管理暂行办法》等，对我国国债的发行、流通、管理等作出了较全面的规定。

但是随着我国社会经济的发展，现行的国债法律文件已经不能适应社会主义市场经济的发展。这主要是因为，第一，现行《国库券条例》的适用范围仅限于国库券而没有包括其他国债类型。第二，《国库券条例》只对国库券发行事宜做出规定，而缺少对国库券流通、使用、偿还方面的规范。第三，缺少国债发行审批程序方面的规定。[8]第四，现行的国债立法效力层级过低，不利于加强对国债发行的管理。[9]因此，现在相关学界的呼声是：我国有必要尽快研究制定规范国债领域的基本法律——《国债法》，以进一步完善我国的国债制度。

（二）国债的发行

国债的发行，是指国债的售出或国债被公民和企业认购的行为。也即国债契约订立的过程。我国的国债发行需要经过严格的审批，并列入当年的财政预算中，国债发行的部门是财政部。

1.国债发行的方式

（1）公募法，是由国家公开向社会募集国债的方式，分为直接公募和间接公募两种。直接公募是财政部门直接或通过邮政等通信渠道向社会公众募集公债，直接由国库承担发行成本和全部损失。间接公募，是指政府与金融系统事先约定，由金融机构承购全部国债，并代理发售的发行方式。在这种情形下，由金融机构承担发行成本和风险。[10]公募法的国债价格由国家确定，且固定不变。

（2）公卖法，又称出售法，是指政府在公开市场上以出售的方式发行公债。在这种发行方式之下，公债的价格将随市场资金供求情况波动。这也是其与公募法的主要区别。

（3）摊派法，即国家利用政治权力，强制规定各地区、各部门或各单位认购国债的一种方式。

（4）支付发行法，指政府在部分财政支出活动中，将国债代替现金支付，以发行国债的方式。2.国债发行的价格

国债发行的价格，会受到市场供求规律的影响而上下波动，而产生以下四种不同的形式。

（1）平价发行，又称等价发行，是指以国债的票面价格作为发行价格的发行方式。在这种情况下，国债的发行价格票面额相同，到期之后，政府按照票面价格偿还本金。平价发行的前提是市场利率与公债发行利率差别不大，并且政府信誉良好。在现实中，由于市场利率的不稳定，国债平价发行的情况比较少见。

（2）溢价发行，指以高于国债票额的价格发行国债的方式。在这种情况下，认购者以高于票面额的方式认购国债，但到期时，政府仍然按票面价格偿还本金。溢价发行的国债，其票面利率一般高于市场利率，在此情况下，国债成为较高收益的投资品，其价格自然会随着市场需求的提高而提高。溢价发行能在一定时期内提高政府的财政收入，但不利于未来财政预算的管理和执行，也有可能影响政府的信用，不利于今后国债的发行。

（3）折价发行，又称减价发行，指以低于国债票面额的价格发行国债的方式。即认购者以低于票面额的价格购买国债，政府到期以票面价格偿还本金。采取这种发行方式，认购者不仅能得到规定的利息，还能得到国债的票面额与发行价格之间差价的收入。但对政府来说，其获得的财政收入将少于未来偿还本金的支出，这是在国债利率低于市场利率的情况下，政府为吸引社会购买公债而采取的方式。

（4）贴现发行，指通过贴现率计算出贴现利息，而后在以国债票面价格减去贴现利息来确定国债发行价格的发行方式，或者直接以低于国债票面额的某一价格发行，到期按票面额偿还本金，但不另计利息。可见，贴现发行属于折价发行的一种特例，其差别在于，认购者获得了国债发行价格与票面额的差价收入之后，不能再获得利息收入。[11]

（三）国债的使用

国债的使用主要包括两个方面，一是政府对国债资金的使用；二是国债认购者对国债权利的行使。

政府对国债资金的主要使用途径是弥补财政赤字，进行经济建设和其他专门用途。[12]对此我们需要注意的问题是，当前我国存在着不少挤占、挪用、侵占、骗取国债资金以及国债资金使用效率低下的现象。对此有学者建议，我国应完善相关立法，对政府国债资金使用的原则、方式、范围、监督以及违法使用国债资金的责任加以规定，构建科学合理的国债资金使用制度。[13]同时，对于国债资金使用的去向，政府应突破现有的单一建设投资范围，将国债资金更多地投入到政府转移支付和消耗性支出上，以增加政府财力，提高公共服务水平。[14]

国债认购者对国债权利的行使，主要体现为国债的转让和抵押。国债再转让是国债的持有者在国债市场上转让国债的所有权。实践中，办理国债转让业务的主要是各类证券公司，其主要采取两种方式转让国债，一是自营自卖，即中介机构买入国债，然后再将其售出。二是代理买卖，即中介机构根据转让人和被转让人的委托，以委托人指定的价格、数额和交易期限代为买卖国债。国债的抵押，指国债作为一种有价证券，可以作为抵押物对债务提供担保，当债务人到期不能偿还债务时，由债权人获得被抵押国债的所有权。

（四）国债的偿还

国债的偿还，是指国家依照法律的规定对到期国债还本付息的行为。其中，国债偿还的方法和资金来源，是国债偿还最主要的问题。

1.国债偿还的方法

（1）市场收买偿还法，又称市场购销法，是指在国债到期前，由一国中央银行直接从市场上买回国债而实现偿还的方法。这一偿还方法能很好地实现政府的宏观调控职能，但有可能导致偿还期与原定不符，出现超前偿还和滞后偿还的现象。

（2）直接偿还法，即是政府在国债到期时，直接向国债持有者偿还的方式。具体还可以分为比例偿还法、轮次偿还法和抽签偿还法。所谓比例偿还法是政府按照国债的数据按比例分期偿还，轮次偿还法是政府按照债权号码的一定顺序分批次偿还，抽签偿还法是政府通过定期的抽签来决定偿还顺序的偿还方法。[15]

2.国债偿还的资金来源

（1）预算列支偿还，即政府将每年偿还国债的金额作为财政支出的一项列入预算之中，由财政收入保证国债的偿还。

（2）财政盈余偿还，即当一年度预算决算出现盈余时，动用这部分盈余来偿还国债。但这需要当年存在预算盈余并且国债没有期限限制，从而适用面较窄。

（3）专项基金偿还，是指在政府预算中拨付一定的财政收入，设置偿债基金，专门用来偿还国债。偿债基金具有担保、偿付、防御、减债和市场调节的功能，有利于形成良性的国债偿还机制，因此为一些学者所提倡。[16]我国在实践中也对此进行了尝试，如1993年中国人民银行曾出台《关于进一步改革外汇管理体制的公告》鼓励和支持各地区、各部门和债务较多的企业设立偿债基金保证国债的偿还。

（4）国债调换偿还，是指政府通过发行新的国债偿还旧债的方法。这是多年来我国一直采取的偿还机制，但由于国债本身存在利息，这一偿还方式会导致国债规模越来越大。

（五）国债的管理

国债的管理是国家对国债的规模、结构、利率等所采取的各种措施，其贯穿于整个国债运行过程的始终，对国债功能的实现、经济与社会的稳定有重要的作用。其主要内容包括国债的规模管理和结构管理两个方面。

1.国债的规模管理

国债规模是国债发行的总额，包括当年发行的新债额和历年积累债额。学界关于国债规模的理论，存在国债限额论和国债无限额论两种观点。根据国债限额论，政府有必要对国债的规模进行管理，管理的方法主要包括以下两种：一是由国家规定国债规模的上限，财政部不得超过这一限额；二是通过财政部或中央银行在公开市场上对国债进行买卖，来调节国债的余额。[17]

2.国债结构管理

国债结构是指一国政府不同性质债务的相互搭配，以及债务收入来源和发行期限的有机结合。主要包括国债的类型结构、所有权结构和期限结构。国债的类型结构又称应债主体结构，其实质是社会资金或收入在各经济主体之间分配的格局；国债的所有权结构是各应债机构不同应债主体实际认购和持有国债的比例；国债的期限结构即是一国国债中不同期限的组合。在经济发展和运行的不同阶段，国家可以通过对国债结构调整，更好地实现国债的经济和政策目标。

[1] 刘剑文、熊伟：《财政税收法》，71～72页，北京，法律出版社，2009。

[2] 史际春主编：《经济法》，247页，北京，中国人民大学出版社，2010。

[3] 漆多俊主编：《经济法学》，382页，北京，高等教育出版社，2007。

[4] 同上书，384页。

[5] 陈共主编：《财政学》，312页，北京，中国人民大学出版社，2009。

[6] 郑洁：《公债的地位和作用》，载《集团经济研究》，2004（1）。

[7] 刘剑文主编：《财税法学》，106页，北京，高等教育出版社，2004。

[8] 史际春主编：《经济法》，247页，北京，中国人民大学出版社，2010。

[9] 刘剑文主编：《财政法学》，183页，北京，北京大学出版社，2009。

[10] 漆多俊主编：《经济法学》，384页，北京，高等教育出版社，2007。

[11] 史锦华主编：《公债学》，159～160页，北京，中国社会科学出版社，2011。

[12] 徐孟洲主编：《经济法学》，311页，北京，北京师范大学出版社，2010。

[13] 刘剑文主编：《财政法学》，188页，北京，北京大学出版社，2009。

[14] 陈秀山、张启春：《政府国债资金使用与区域社会福利增进》，载《经济理论与经济管理》，2004（11）。

[15] 漆多俊主编：《经济法学》，385页，北京，高等教育出版社，2007。

[16] 张家伦：《关于我国公债问题新探》，载《浙江金融》，1995（7）。

[17] 漆多俊主编：《经济法学》，386页，北京，高等教育出版社，2007。