一、我国的价格管理制度

价格管理体制是国家管理价格的基本原则、方法、价格管理机构的职责、权限的划分及价格管理手段和监督检查等制度的总称。《价格法》第4条规定：“国家支持和促进公平、公开、合法的市场竞争，维护正常的价格秩序，对价格活动实行管理、监督和必要的调控。”

我国《价格法》中所规定的目前的价格管理体制，是统一与分散相结合的混合型管理体制，国务院价格主管部门统一负责全国的价格工作，各级政府主管部门负责各自范围内的价格工作。《价格法》第5条规定：“国务院价格主管部门统一负责全国的价格工作。国务院其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的价格工作。县级以上地方各级人民政府价格主管部门负责本行政区域内的价格工作。县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的价格工作。”同时，我国价格管理体制采取直接管理和间接调控相结合的多样化价格管理手段，其特点是多种价格行为并存，既包括经营者的价格行为也包括政府的定价行为，并且这样的管理制度，能在充分发挥价格市场作用的同时，保证国家宏观调控的执行。

二、经营者的价格行为

（一）经营者的概念

经营者是指根据宪法和法律有关规定，从事生产经营或者服务性活动，以营利为目的的社会实体。[1]经营者在市场中自由开展公平竞争活动，享有充分的自主经营权，并且广泛参与生产经营与提供服务性活动。《价格法》第3条规定：“本法所称经营者是指从事生产、经营商品或者提供有偿服务的法人、其他组织和个人。”

关于《价格法》中对“经营者”的认定问题，在2003年9月18日《国家发展改革委办公厅关于对〈价格法〉中的“经营者”如何认定的复函》中指出：（1）在价格行为上依照《价格法》的规定享有权利的经营者，应当是依法取得经营资格的合法经营者。（2）依照《价格法》第2条关于“在中华人民共和国境内发生的价格行为，适用本法”的规定，凡在经营活动中有《价格法》规定的应受处罚的价格违法行为，不论违法者是否依法取得经营资格，都应依法处罚。由此可见，《价格法》中的经营者除了包括依法取得经营资格的合法经营者，还包括未依法取得经营资格的违法者。

（二）经营者的定价行为

价格的制定应当符合价值规律，我国法律明确规定大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。《价格法》第6条规定：“商品价格和服务价格，除依照本法第十八条规定适用政府指导价或者政府定价外，实行市场调节价，由经营者依照本法自主制定。”市场调节价便是由经营者依法根据生产经营成本和市场供需状况自主制定，通过市场竞争机制形成的价格。经营者依法享有的定价权不受任何单位和个人的干涉，这样便依法确立了经营者自主定价行为在价格形成中的主导地位，让经营者的定价行为有法可依，促进其自我决策和自我规范。同时，也增强了国家对于其行为的规范和调控能力。

经营者定价，应当遵循公平、合法和诚实信用的原则。公平原则指的是经营者的定价行为应该以价格的本质为标准，符合市场价值规律，遵循等价交换原则，为消费者提供价格合理的商品与服务。合法原则是指经营者的一切价格行为活动都应遵守国家价格法律、法规和规章的规定，不合法的行为将受到处罚并且承担相应的法律责任。诚信原则也是经营者最基本的原则，指的是定价行为要诚实守信、货真价实，不存在欺诈和隐瞒的情况，《价格法》第10条同样体现了经营者定价的基本原则：“经营者应当根据其经营条件建立、健全内部价格管理制度，准确记录与核定商品和服务的生产经营成本，不得弄虚作假。”

经营者制定的是市场调节价，根据《价格法》第8条规定：“经营者定价的基本依据是生产经营成本和市场供求状况。”价格是商品的货币表现，决定市场价格的基本因素是生产经营成本，最终决定因素则是供求关系。经营者的定价行为必须遵循价值规律，适应供求关系的变化，努力改进生产经营管理，降低生产经营成本，为消费者提供价格合理的商品和服务，并在市场竞争中获取合法利润。

（三）经营者的权利与义务

经营者在进行定价活动中，应当在享受一定权利的同时承担相应的义务。

1.经营者的权利

第一，自主制定属于市场调节的价格。经营者价格权受法律的保护，对于经营者在公平竞争的市场环境下，采用合法手段努力提高生产效率、降低生产成本、从而形成合理的价格优势有着重要的意义。

第二，在政府指导价规定的幅度内制定价格。

第三，制定属于政府指导价、政府定价产品范围内的新产品的试销价格，特定产品除外。

第四，检举、控告侵犯其依法自主定价权利的行为。

2.经营者的义务

经营者在进行价格行为的过程中，应当遵守法律、法规，执行依法制定的政府指导价、政府定价和法定的价格干预措施、紧急措施。

经营者销售、收购商品和提供服务，应当按照政府价格主管部门的规定明码标价，注明商品的品名、产地、规格、等级、计价单位、价格或者服务的项目、收费标准等有关情况。

经营者不得在标价之外加价出售商品，不得收取任何未予标明的费用。

（四）经营者的不当价格行为

《价格法》第14条明确规定经营者不得有下列不正当价格行为：

（1）相互串通，操纵市场价格，损害其他经营者或者消费者的合法权益；

（2）在依法降价处理鲜活商品、季节性商品、积压商品等商品外，为了排挤竞争对手或者独占市场，以低于成本的价格倾销，扰乱正常的生产经营秩序，损害国家利益或者其他经营者的合法权益；

（3）捏造、散布涨价信息，哄抬价格，推动商品价格过高上涨的；

（4）利用虚假的或者使人误解的价格手段，诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易；

（5）提供相同商品或者服务，对具有同等交易条件的其他经营者实行价格歧视；

（6）采取抬高等级或者压低等级等手段收购、销售商品或者提供服务，变相提高或者压低价格；

（7）违反法律、法规的规定牟取暴利；

（8）法律、行政法规禁止的其他不正当价格行为。

三、政府的定价行为

（一）政府定价行为的概念和范围

政府定价行为是指政府价格主管部门或其他有关部门在定价权限范围内制定或调整政府定价、政府指导价的商品和服务的价格时，有关受理申请、调查、听证、审核、决策、公告、跟踪调查和定期审价等公务活动。[2]

根据《价格法》第18条的规定，政府在必要时可以在以下范围内的商品和服务的价格上实行政府指导价或政府定价：与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格、资源稀缺的少数商品价格、自然垄断经营的商品价格、重要的公用事业价格、重要的公益性服务价格。

（二）政府定价行为的定价权限和种类

关于政府定价行为的定价权限和分工问题，《价格法》未做具体的规定，在该法的第19条中规定：“政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据。”

（1）中央定价目录由国务院价格主管部门制定、修订，报国务院批准后公布。中央定价目录规定了国务院价格主管部门的定价权限和具体适用范围以及其他有关行业主管部门及地方之间在制定政府指导价、政府定价方面权限范围的划分。

（2）地方定价目录由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定，经本级人民政府审核同意，报国务院价格主管部门审定后公布。地方定价目录是规定省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门的定价权限和具体适用范围以及其他有关行业主管部门在制定政府指导价、政府定价方面权限范围的划分。

（3）省、自治区、直辖市人民政府以下各级地方人民政府不得制定定价目录。中央和地方的定价目录涉及社会主义市场经济中政府管理价格的程序和具体范围问题，所以应随着经济的不断发展而进行调整，以适应市场的发展程度。

关于政府定价行为的种类，根据不同的划分标准，可将其进行以下分类。

（1）以定价机关的级别为划分标准，可分为中央政府定价行为与地方政府定价行为。前者的定价机关为国务院价格主管部门和其他有关部门，它们按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定政府指导价、政府定价；其中重要的商品和服务价格的政府指导价、政府定价，应当按照规定经国务院批准。后者的定价机关为省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门和其他有关部门，它们按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价。市、县人民政府可以根据省、自治区、直辖市人民政府的授权，按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价。

（2）以定价的效力大小为划分标准，可分为制定政府指导价和制定政府定价行为。前者是指政府价格主管部门或其他有关部门先按照《价格法》的规定制定一个具指导性范围的基准价及其浮动制度，然后经营者在这个范围内自主制定价格。后者是指政府价格主管部门或其他有关部门按照定价权限和范围制定价格，政府作为定价主体对必要的商品和服务直接制定价格，具有强制性与稳定性。

（三）政府定价行为的基本依据和程序

由于政府的定价行为是一种价格调控行为，因此，必须有一定的依据进行定价。《价格法》第21条规定：“制定政府指导价、政府定价，应当依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况、国民经济与社会发展要求以及社会承受能力，实行合理的购销差价、批零差价、地区差价和季节差价。”《政府制定价格行为规则》第5条规定：“制定价格应当依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况、国民经济与社会发展要求以及社会承受能力。商品或服务价格与国际市场价格联系紧密的，可以参考国际市场价格。”

以有关商品或服务的社会平均成本和市场供求关系为定价依据是价值规律和国家宏观调控手段相结合的要求，实践中价格必须在社会平均成本的基础上使得经营者取得合理的利润，才能够促使其更新技术、降低成本，获得更大的利润空间。与此同时，即使是政府定价行为也不能脱离市场供求关系进行，以供求关系为基本依据可以避免过度宏观调控所带来的不良后果。根据《价格法》第25条规定：“政府指导价、政府定价的具体适用范围、价格水平，应当根据经济运行情况，按照规定的定价权限和程序适时调整。消费者、经营者可以对政府指导价、政府定价提出调整建议。”

政府作为定价主体时，遵循严格的定价程序是其行为合法性与科学性的重要保证。

定价机关应当根据经济社会发展情况以及社会各方面的反映适时制定价格。《价格法》第22条规定：“政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。政府价格主管部门开展对政府指导价、政府定价的价格、成本调查时，有关单位应当如实反映情况，提供必需的账簿、文件以及其他资料。”《政府制定价格行为规则》第7条规定：“定价机关制定价格，应当依法履行价格（成本）调查、听取社会意见、集体审议、作出制定价格的决定、公告等程序。依法应当开展成本监审、专家论证、价格听证的，按照有关规定执行。”

在价格（成本）的调查过程中，应按照《价格法》的有关规定。制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。政府定价主体在充分调查和听取各方意见的基础上，初步提出方案进行集体审议。

制定价格的方案原则上实行集体审议制。集体审议可以采用价格审议委员会讨论、办公会议讨论等方式。实行集体审议的方式、人员组成和工作规则，由省级以上定价机关规定。国务院价格主管部门和其他部门制定重要的商品和服务价格，应当按照规定报国务院批准。定价机关是行业主管部门的，作出制定价格决定前应当书面征求同级价格主管部门的意见。

制定和调整价格实行公告制度。《价格法》第24条规定：“政府指导价、政府定价制定后，由制定价格的部门向消费者、经营者公布。”除涉及国家秘密外，制定价格的决定作出后，由作出决定的定价机关在指定的报刊、网站等媒体上向社会公布。

（四）政府定价行为的听证制度

价格听证是指政府在制定、调整列入听证目录中的关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格时，组织政府价格主管部门、社会有关方面对其必要性、可行性、科学性进行论证的制度。[3]政府定价行为听证制度的设立，可以规范政府制定价格听证行为，提高政府价格决策的民主性、科学性和透明度。

《政府制定价格听证办法》第3条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当实行定价听证。听证的具体项目通过定价听证目录确定，但容易引发抢购、囤积，造成市场异常波动的商品价格，通过其他方式征求意见，不纳入定价听证目录。”中央定价听证目录由国务院价格主管部门依据中央定价目录制定并公布，地方定价听证目录由省级人民政府价格主管部门依据地方定价目录制定并公布。法律、法规、规章规定实行定价听证的项目自动进入定价听证目录。制定定价听证目录以外的政府指导价、政府定价，定价机关认为有必要的，也可以实行定价听证。

价格听证程序具体包括：申请、审核与决定听证、举行听证会和公布定价几个步骤。定价机关是政府价格主管部门（含与其他部门联合定价）和市、县人民政府的，由政府价格主管部门提起价格听证申请，定价机关是其他部门的，由该部门向政府价格主管部门提起。审核申请并通过后，认为符合条件的应组织举行听证会。《政府制定价格听证办法》第18、19条规定：“听证会举行30日前，政府价格主管部门应当通过政府网站、新闻媒体向社会公告听证会参加人、旁听人员、新闻媒体的名额、产生方式及具体报名办法。听证会举行15日前，政府价格主管部门应当通过政府网站、新闻媒体向社会公告听证会举行的时间、地点，定价听证方案要点，听证会参加人和听证人名单。”听证会应当在有2/3以上听证会参加人出席时举行。出席人数不足应当出席人总数2/3的，听证会应当延期举行。听证会举行后，听证人应当根据听证笔录制作听证报告。政府价格主管部门应当在听证会举行后15日内将听证笔录、听证报告一并提交定价机关。定价机关作出定价决定时应当充分考虑听证会的意见。定价机关作出定价决定后，应当通过政府网站、新闻媒体向社会公布定价决定和对听证会参加人主要意见采纳情况及理由。

四、价格总水平的调控

（一）价格总水平的含义

价格总水平也被称为一般价格水平，是指一个国家或地区在一定时期内，在全社会范围内各种商品和服务价格变动的平均或者综合水平。价格总水平是国民经济的综合反映，国家对价格总水平进行调控是价格管理的核心内容，以防止价格的剧烈变化，从而保证市场的正常健康运行。我国《价格法》明确指出：“稳定市场价格总水平是国家重要的宏观经济政策目标。国家根据国民经济发展的需要和社会承受能力，确定市场价格总水平调控目标，列入国民经济和社会发展计划，并综合运用货币、财政、投资、进出口等方面的政策和措施，予以实现。”

（二）价格总水平的调控手段

调控价格总水平应尽量采用经济手段，依法通过货币政策手段合理调节投资需求，通过进出口政策和手段调剂余缺，通过财政政策和措施控制收支。

政府可以建立重要商品储备制度。《价格法》第27条规定：“政府可以建立重要商品储备制度，设立价格调节基金，调控价格，稳定市场。”重要商品储备制度的功能在于当市场出现严重的供求关系不平衡时，可以通过吞吐这些储备的重要商品来平衡供求。设立的价格调节基金则是在价格出现剧烈波动时以此基金来平衡价格。

建立价格监测制度。《价格法》第28条规定：“为适应价格调控和管理的需要，政府价格主管部门应当建立价格监测制度，对重要商品、服务价格的变动进行监测。”同时，政府在粮食等重要农产品的市场购买价格过低时，可以在收购中实行保护价格，并采取相应的经济措施保证其实现。

尽管调控价格总水平以使用经济手段为主，但是在特殊情况下，也不能排斥使用适当的行政手段进行调节。《价格法》规定：“当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨，国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施。省、自治区、直辖市人民政府采取前款规定的干预措施，应当报国务院备案。”“当市场价格总水平出现剧烈波动等异常状态时，国务院可以在全国范围内或者部分区域内采取临时集中定价权限、部分或者全面冻结价格的紧急措施。”但是，当以上规定的情形消除后，应当及时解除干预措施、紧急措施，以免出现行政干预过度的不良后果。

五、价格监督检查

价格监督检查是指县级以上各级人民政府价格主管部门、社会组织、新闻单位以及消费者依照《价格法》对价格活动进行监督检查，对价格违法行为进行处理的活动的总称。分为价格监督与价格检查。价格监督包括国家监督和社会监督，主要是对价格的合法性和执行价格中的问题进行监督。《价格法》第33条规定：“县级以上各级人民政府价格主管部门，依法对价格活动进行监督检查，并依照本法的规定对价格违法行为实施行政处罚。”

（一）价格监督检查的机构及其职责

价格监督检查的机构主要是县级以上的各级人民政府价格主管部门。国家价格主管部门是国务院国家发展改革委员会，下设价格司和价格监督检查司。价格监督检查机构，即指价格监督检查司。省、市、县级价格主管部门是各级物价局，负责组织实施价格监督检查的具体工作。

根据《价格法》第34条规定，政府价格主管部门进行价格监督检查时，可以行使下列职权：

（1）询问当事人或者有关人员，并要求其提供证明材料和与价格违法行为有关的其他资料；

（2）查询、复制与价格违法行为有关的账簿、单据、凭证、文件及其他资料，核对与价格违法行为有关的银行资料；

（3）检查与价格违法行为有关的财物，必要时可以责令当事人暂停相关营业；

（4）在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，可以依法先行登记保存，当事人或者有关人员不得转移、隐匿或者销毁。

同时，在价格监督检查的过程中，经营者与政府部门价格工作人员都应依照《价格法》履行规定的义务：经营者接受政府价格主管部门的监督检查时，应当如实提供价格监督检查所必需的账簿、单据、凭证、文件以及其他资料。政府部门价格工作人员不得将依法取得的资料或者了解的情况用于依法进行价格管理以外的任何其他目的，不得泄露当事人的商业秘密。

（二）价格监督检查的其他形式

1.社会监督

价格因其具备的广泛性和消费者联系的密切性，使得其除了受到国家的监督之外，还有必要通过社会上的各种途径与方式，调动各方面的力量对价格进行监督。《价格法》第37条规定：“消费者组织、职工价格监督组织、居民委员会、村民委员会等组织以及消费者，有权对价格行为进行社会监督。政府价格主管部门应当充分发挥群众的价格监督作用。”

2.舆论监督

在媒体舆论监督日益发挥重要作用的今天，利用新闻媒体对价格进行监督也十分必要和有效。特别是发达的互联网，因为传播速度快、传播面积广、透明度较高的特点，能够在短时间内对价格的违法行为进行报道，促使价格主管部门及时监督检查处理。

（三）价格监督检查的举报制度

为保障公民、法人或者其他组织依法行使举报价格违法行为的权利，规范价格主管部门对价格违法行为举报的处理，《价格法》第38条规定：“政府价格主管部门应当建立对价格违法行为的举报制度。任何单位和个人均有权对价格违法行为进行举报。政府价格主管部门应当对举报者给予鼓励，并负责为举报者保密。”

举报制度的具体内容规定在国家发改委制定的于2004年实施的《价格违法行为举报规定》（以下简称《规定》）中。《规定》第2条规定：公民、法人或者其他组织（以下简称举报人）认为经营者有下列行为之一的，可以采用书信、来访、电话等形式，向价格主管部门举报，价格主管部门应当按照本规定予以受理：（1）相互串通，操纵市场价格，损害其他经营者或者消费者合法权益的行为；（2）在依法降价处理鲜活商品、季节性商品、积压商品等商品外，为了排挤竞争对手或者独占市场，以低于成本的价格倾销，扰乱正常的生产经营秩序，损害国家利益或者其他经营者合法权益的行为；（3）提供相同商品或者服务，对具有同等交易条件的其他经营者实行价格歧视的行为；（4）捏造、散布涨价信息，哄抬价格，推动商品价格过高上涨的行为；（5）利用虚假的或者使人误解的价格手段，诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易的行为；（6）采取抬高等级或者压低等级等手段收购、销售商品或者提供服务，变相提高或者压低价格的行为；（7）违反法律、法规的规定牟取暴利的行为；（8）不执行政府指导价、政府定价的行为；（9）不执行法定的价格干预措施、紧急措施的行为；（10）违反明码标价规定的行为；（11）在接受价格监督检查时提供虚假资料的行为；（12）应当由价格主管部门受理的其他价格违法行为。

[1] 杨紫烜：《经济法》，82页，北京，北京大学出版社、高等教育出版社，2000。

[2] 徐孟洲：《经济法学》，113页，北京，北京师范大学出版社，2010。

[3] 李昌麒：《经济法学》，468页，北京，中国政法大学出版社，2007。