公民概念，今天几乎是一个国际社会通用的概念，但这并不见得每个国家都在同一含义上使用公民概念。公民概念在一个国家发展的特殊历史或阶段，影响着人们对公民概念的理解和运用。公民概念被中国社会接受的历史并不长，但却是一个足以影响中国社会生活的过去、现在及未来发展的重要因素。

一、近代以前

从词源学考证，汉字的“公”和“民”都分别有着丰富的含义。“公”和“民”连在一起组成的新词，是近代以后才出现。“公民”一词是舶来之物，它最初进入中国人的政治语汇的时间应该是在20世纪初，大致是出现在近代文人志士介绍西方宪法的著作中。诚如西方著名社会学家马克斯·韦伯所说：“在西方之外，从来就不存在城市公民的概念。”

中国传统社会，以“民”为核心的相应政治关系中，政治人格并没有独立的彰显。在朝堂，占主导地位的君臣关系，完全是一种依附关系。在民间，传统社会中宗法组织内部俨然是一个小社会，族长、家长握有支配财产、执行族规家法、决定同族人公共事务的大权，同时，也能够和政府管理衔接，“往往把监督族人完课税、服役、承办官府事务作为自己的要务”，极难提供现代公民可资发育的土壤温床。缺乏民主政治、没有独立的个人地位、森严的封建等级，是造成近代前中国公民概念缺失的主要原因。于君，传统中国社会一直是实行皇帝专制，民主政治无从产生。偶有圣贤明君重视人民，也只是民本思想的短暂流露。于民，公民无须享有和行使政治权利，只需做一个安分的守法主体、一个顺从的义务主体即可。

个人没有独立的人格，更不能享有独立的公民地位。见微知著，在传统中国，国家实际上是一个扩大了的家族组织。所谓“修身、齐家、治国、平天下”的政治理想，是一种典型的“家国同构”；个人自由必须依附于家族才有文化合法性，才能生存，才能有地位。在这种制度安排之下，个人本位的公民难以生成。

封建等级制，严格锁定了所有人的身份，公民概念、公民思想无从产生。中国古代社会，一切奉行“君为臣纲、父为子纲、夫为妻纲”。奴婢、奴才、臣子、臣民等等，都遵循的是严格的等级界限，每一等级不可逾越。三纲五常顺民教育的长期教化，侵蚀了人的心灵，使得民众自愿安于这种等级划分，并习惯成为顺民。

二、从臣民、国民到人民、公民

（一）臣民到国民

中国近代史上的立宪运动，是从清朝末年开始的，标志事件便是在内外交困和各方压力下，清政府颁布《钦定宪法大纲》，作为预备立宪的纲领。但该文件仍未脱离两千多年来的君臣关系的影响。《钦定宪法大纲》的最后专章象征地规定了“臣民的权利”，但所有的“民”均被称作“臣民”，仍需要接受传统的三纲五常的约束。

辛亥革命之后，清王朝在辛亥革命的革命压力之下，企图力挽颓势，于1911年10月30日仓促出台了《宪法重大信条十九条》。无论这部宪法性文件是否可信，当时的摄政王、身为皇帝生父的载沣在形式上“还装模作样去太庙宣誓拥护”。《宪法重大信条十九条》不再出现“臣民”，而采用了“国民”的提法，但也仅在第7条规定：“上院议员由国民于法定特别资格中公选之。”除此之外，通篇不提人民或国民的权利和义务。

尽管在中国近代立宪运动史上，《钦定宪法大纲》《宪法重大信条十九条》一直被后人视作清王朝“假借立宪之名，行抵革命之实”的招数，但法律文件从臣民到国民的转变，却是在这一过程中悄然完成的。通过明文表达，至少清王朝意识到了形式平等的重要性，显示了一定的历史积极意义。

当然，法律文件采用“国民”这一词汇，并不代表它在中国的最早使用。大量文献论据表明，近代中国的文人志士在呼吁立宪、设立议院时，在传播西方宪法思想和著作时，就已经开始使用“国民”一词。学界人物的宪法语汇被官方接受，说明清王朝深感立宪之必要，虽然为时已晚。两千多年前，我们的祖先提出了君臣、君民、官民以及君子与小人等概念，并且以此规范人们之间的政治关系。而当我们接受“国民”这一外来词汇时，也就意味着中国社会对政治关系产生了全新的认知。

（二）“国民”与“人民”同时使用

现在能够考据到的、最早把西方的“citizen”翻译成中文的是美国传教士丁韪良，他在1864年出版的译作《万国公法》中翻译为“人民”。“人民”一词在丁韪良的解释中具有丰富的内涵，诸如，人民是有一国国籍的，不仅是承担义务的主体，也是拥有广泛权利的主体。这一基本的“人民”内涵，后来被知识界广泛采纳，并逐渐出现“国民”“公民”等不同表达。

政治词汇的出现及阐发，持续地反映出中国传统臣民观、国家观的变迁，这些思想也不断被知识界以及统治集团所借鉴。其中，最具有代表性的是康有为、梁启超师徒二人的阐释，及他们在戊戌变法前后对中国政治实践的尝试。梁启超曾经对“国民”给出了新的阐释，认为“民”比“国”更为重要：“国民者，以国为人民公产之称也。国者，积民而成，舍民之外，则无有国。” 1901年，梁启超又撰文指出：“国家对于人民，人民对于国家，人民对于人民，皆各有其相对之权利义务。”

其后，辛亥革命之后，以孙中山先生为首的国民党，在南京成立了中华民国临时政府。为了光大辛亥革命之胜利成果，以及限制日后上台的袁世凯，临时政府于1912年颁布了《中华民国临时约法》，庄严宣布：“中华民国之主权，属于国民全体。”可能是因为《临时约法》的颁布过于仓促，除该条款之外，在规定基本权利和义务的时候全部使用的却是“人民”一词。

“人民”究竟何指，《临时约法》也语焉不详。考虑到当时的现实，临时政府在随后出台的《选举法》中，亦规定了种种限制人民选举权利的财产条件和教育条件，例如，“只有具备年纳直接税二元以上和价值五百元以上的不动产，在选区内居住二年以上，并具有小学毕业文化水准，才能享有选举权。”至于针对被选举权，更是设置了种种限制，印证了临时政府所谓的“人民”，是对有产者的称谓。因此，有学者对《临时约法》所使用的人民概念作出阶级分析，认为“实际上它所指的只限于资产阶级本身，而不包括广大劳动人民在内”。

1913年，经由当时的中华民国国会宪法起草委员会拟定的《天坛宪法草案》中，则更加明确地规定了“凡依法律所定属中华民国国籍者，为中华民国国民”，这是首次认定国民资格。而在基本权利义务的规定上，则沿袭前文件使用的“人民”。以后，1914年的《中华民国约法》（袁记约法）、1923年的《中华民国宪法》（贿选宪法）皆依此作出了“人民”和“国民”的相应规定，体现了“人民”和“国民”的称谓在这一时期的并用。

此后，1931年的《中华民国训政时期约法》，以及民国政府后来拟定的《中华民国宪法草案》（“五五宪草”）和更晚一些的《中华民国宪法》（1946年）均是大同小异，都以“国民”指称国家权力的归属主体的每一分子，以人民概称权利义务主体。相对地，只对人民和国民做了细微的区分。可以肯定，民国时期，国民的整体范围与人民的范围是基本一致的，只是国民表现的是个体，而人民表现的是集体。这就为公民一词的接受，做了前期铺垫。

晚清至民国成立的这一时期，国人的权利意识开始觉醒，在改良派、革命派的志士仁人的宣传以及清政府推行新政的过程中，国人对国民权利的理解逐渐具体化，也特别强调国民对国事的参与权，和国民对国家的义务。正如近代启蒙思想家严复所言：“特观吾国今处之形，则小己自由，尚非所急，而所以祛异族之侵横，求有立于天地之间，斯真刻不容缓之事。故所急者乃国群自由，非小己自由也。”梁启超也指出：“权利思想者，非徒我对于我应尽之义务而已，实亦一私人对于一公群应当尽之义务也。”可见，此时思想界对国民权利的强调，更多的目的是由爱一己之权利，推广到争取国家之权利，更多反映的是国民挽救危亡的责任心。这是由近代中国救亡图存的历史任务所导致的，但这些思想构成了中国公民身份的重要的起源和基础。

政治话语的变迁，无不折射出政治文明的转型进程。近代中国臣民到国民的变化，是一项重大的进步；而国民到公民的变化，则是相对悄然进行的。近代社会的变动中，思想界以及很多仁人志士，为中国社会的现代转型做出了历史性功勋，一个重要体现，就是实现了天下向国家、民族的转换，从而将“公”与“公共”的内涵，注入了国家、政府、公理、公正的意义。虽然，他们在关于国民、公民的思想表达中，也不自觉地透露出传统君民关系的不彻底表达，从反面说明了传统臣民、子民观念的深远影响，但无论怎样，这都开启了中国公民身份的思想源头。无论是其中积极的思想成分，还是一些带有历史痕迹的思想，对中国以后的公民身份建设的历程都产生了深远影响。

三、公民与人民

（一）国民悄然隐退，人民主流发端

1949年9月29日，《中国人民政治协商会议共同纲领》正式颁布，这是中国第一部具有新民主主义性质的宪法性文件，起到了临时宪法的作用。《共同纲领》不仅继续沿用“人民”作为基本权利的享有主体，而且在主权归属者上也同样使用的是“人民”。例如，第12条就规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。”但是，《共同纲领》并没有完全弃“国民”而不用，只是在有关义务的条款中使用“国民”这一用语。如第4、第5条在规定各项权利时，主体采用的是“人民”一词，而在第8条规定义务时主体却采用“国民”一词，其次是在第42条提倡公德时，再次采用了“国民”。

关于人民和国民之间的区分，时任政务院总理周恩来在所作的《关于〈共同纲领草案起草经过和纲领的特点〉的报告》中作了较详细的说明。“人民”是指工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级，以及从反动阶级觉悟过来的某些爱国民主分子。“而对官僚资产阶级在其财产被没收和地主阶级在其土地被分配以后，消极的是要严厉镇压他们的中间的反动活动，积极的是更多地要强迫他们劳动，使他们改造成为新人。在改变以前，他们不属于人民范围，但仍是中国的一个国民，暂时不给他们享受人民的权利，却需要使他们遵守国民的义务。”周恩来同时强调，这正是人民民主专政的一个重大体现。可见，作为“人民”内部的国民与“非人民”的国民，在享受权利上存在天壤之别。

（二）公民概念的正式使用

新中国最早使用“公民”的规范性文件，被公认为是1953年4月3日公布的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，其中第4条：“凡年满十八周岁之中华人民共和国公民，不分民族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，均有选举权和被选举权。”对“居留于中国境内的外国人有无选举权和被选举权”的回答是：凡是居留于中国境内未取得中华人民共和国国籍的外国人，无选举权和被选举权。其业已取得中华人民共和国国籍，并具有公民资格、年满十八周岁者，有选举权和被选举权。显著地，在这个回答中将“业已取得国籍者”和“具有公民资格”明确作为并列的两个条件。

同时，为准备全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举，做好选民登记工作而颁发了《全国人口调查登记办法》。其中第三条规定：“凡中华人民共和国国民，均应进行登记。”这样的法律规定，似乎表明了国民是具有中华人民共和国国籍的人，而公民资格是一个内涵更加丰富的词汇，并不是取得国籍的当然结果。取得国家国籍即成为一个国家国民，但若没有取得公民资格，就不一定是一个国家的公民。

“公民”概念正式出现在宪法文本中是1954年宪法，扩大了《共同纲领》所规定的宪法权利主体的范围，奠定了中国历部宪法所确立的公民的基本权利的制度基础。1954年宪法调整了《共同纲领》的结构，即把基本权利主体由国民改为公民，并专章规定公民的基本权利与义务；把基本权利列为第三章，置于第二章国家机构的后面。“中国宪法上规定的公民的基本权利和义务，对每个公民都有特别重要的意义。这些权利和义务的规定，就确定了每个公民在社会生活、国家社会中的地位。”

但是，“人民”这个概念，在经过“历史”的千锤百炼，已逐渐成为中国政治语话的一个象征，即代表着“进步、革命、积极向上”的一种精神，甚至被广泛演绎为“集体、社会、国家、正义”等内涵。这集中表现在1956年以后的“反右”“**”中。

十一届三中全会的拨乱反正之后，伴随着宪法学的恢复与发展，作为学术概念的“公民”“公民权利”重新回到中国宪法学者的学术视野之中。基于以上状况，新中国成立以后，长期以阶级斗争为中心，公民身份难以实现和保障，教育主要围绕为无产阶级政治服务，公民教育被认为是资产阶级教育。因此，虽然新中国成立以后的几部宪法都明确了公民的法律地位，但由于历史缘由，出现了严重的宪法文本与社会实践相脱节的现象，在当时特定的政治形势下，更多强调的是公民的服从性义务，公民的权利保证无从得以实现。

（三）公民概念的正式明确及普遍使用

《中华人民共和国宪法》是中华人民共和国的根本大法，拥有最高的法律效力。现行宪法为1982年宪法，并历经1988年、 1993年、 1999年、 2004年、 2018年五次修订。现行宪法对于公民概念的规定是：“中华人民共和国的公民是指具有中华人民共和国国籍的人。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”

公民含义的明确确定，一直到1982年颁布现行的《宪法》后，才得以清楚地呈现。《宪法》第33条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”这表明，在中国，公民除须具有中华人民共和国国籍外，没有另外的资格限制。不仅公民的范围得到扩大，而且公民之间的资格平等性也得以彰显。可以明确，一国社会成员一旦具有公民的身份，那么原先与人有关的其他身份或属性，诸如阶级、集团、地域、民族、性别、职业、信仰、地位、经历等等差别，在法律面前一概变得狭隘了。此时，每一个社会成员都抽象地成为脱离了各种社会关系的国家中的一个最小单位，共同的身份决定了具有某些共同的人性。这就是公民身份与其他身份的区别。[22]

尽管如此，在国家立法层面上，对公民的私有财产仍然存在过不公平对待。 2004年之前，《宪法》中明确规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”但对私有财产仅规定了“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益”“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”。

这些规定存在两个不足：一是对私有财产的界定不完全，仅列举生活资料，而没有包括生产资料。这样显然不利于启动民间投资，不利于社会经济发展；二是对私有财产的保护没有提到与公有财产平等的高度，财产权仍然不是公民的一项基本权利，宪法对私有财产与对公有财产的保护仍有不少差距。在仅次于宪法的基本法律层面，如《民法通则》《刑法》中也未明确规定“私有财产神圣不可侵犯”。因此，对私有财产也缺乏基本法律的保护，体现了对不同所有制财产保护的不平等。在一些部门规章、地方性法规中对私有财产的保护的规定还相当零散，不成系统，缺乏统一性，有的还带有不少对私有财产限制性、歧视性规定。

2003年十届全国人大一次会议，“关于在宪法中加强私有财产保护的议案”，成为当年“两会”唯一的修宪提案。 2004年3月 14日的宪法修正案将宪法第十三条修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”明确规定了国家对私有财产权的保护原则，并对财产权的保护进行限制。我们可以清楚地发现公民在社会主义经济体系中的地位逐渐提升，国家对公民及其私有财产保护力度也是越来越大。

今天，世界上的绝大多数国家已经对公民概念有了相当一致的共识，公民应该是享有从事管理社会和国家等公务活动权力和具备相应能力的人。一方面，每个国民根据政治权利的平等原则，都应享有从事管理社会和国家等公务活动的政治权利；另一方面，每个国民也都应该具备从事管理社会和国家等公务活动的政治能力。对于那些不具备上述能力的公民，政府负有义务和责任，通过公民教育而使这些国民具备相应能力。换言之，保障每个国民的政治潜能得到实现，乃是国家的义务和国民的权利。

从性质上看，公民具有自然属性和法律属性两个方面。公民首先是基于自然生理规律出生和存在的生命体；而公民作为一个法律概念，以一个国家的成员的身份，参与社会活动、享受权利和承担义务，应由国家法律加以规定。一个人取得了某一国家的国籍，就是这个国家的公民，就可以享有该国宪法和法律规定的权利，同时也必须履行宪法和法律规定的义务。如果他侨居在国外，他也受所属国家外交机构的保护。

经过了数千年的发展更替，公民和历史共同走到了今天，公民与国家治理都呈现出新形势下的新形态，数字世界已经产生，数字世界的产生又催生出公民的全新形态——数字公民。