(一)寻求协调发展的区域政策组合

1.合理缩小差距，寻求协调发展

协调发展既包含共同发展的意思，也包括缩小差距的含义，但缩小差距是一个两难的选择。一方面，区域之间保持适当的差距是国民经济发展的必要条件，不可一概缩小。区域之间的非均衡发展是生产力发展的客观规律，目前我国东部和中西部之间以及三大地带内各区域之间的发展差距仍在扩大，这是由各地的基础条件和市场环境等因素所决定的发展效率不同而导致的必然结果。另一方面，缩小差距既是实现社会公平的需要，也是促进经济全局发展的必要条件。区域差距过大，持续时间过长，将危及社会公平和稳定，同时会由于收入分配关系的偏差而导致一部分地区购买力不足和经济能力难以提高，影响发达地区的市场扩张和产业转移，因此缩小差距对全局来说也是必要的。这个两难选择可以表述为：既不能容忍区域差距的无限制和长时间的扩大，也不能违背发展规律去缩小差距，更不能以降低东部发展速度的方式去缩小差距，从而影响国民经济全局的发展。

区域差距可以分为生产力水平的差距和居民生活水平的差距，既要遵循生产力非均衡发展的客观规律，又要逐步缩小地区收入水平的差距，这个两难选择实质是如何处理区域经济效率和宏观经济效率的关系问题。只有承认和保持适当的差距，才会保持国民经济整体的效率；同时，只有适当缩小差距，才会改善东部地区发展的市场条件，克服市场的制约因素，促进东部地区加快发展，进而提高宏观经济效率，把区域经济效率和宏观经济效率统一起来。我国目前的区域差距主要体现在生产力发展方面，如果从居民的实物消费水平看，差距就没有那么严重，说明国家通过转移支付等方式对国民收入分配的调节是富有成效的。只要在国民收入再分配过程中，采取积极稳妥的政策措施，处理好地区之间的利益分配关系，就可以逐步解决区域非均衡发展所带来的利益分配关系的矛盾，既促进区域生产力非均衡发展，又有效地控制乃至逐步缩小地区之间居民生活水平的差距，加快全面建成小康社会的进程。

2.国家区域政策及其组合

促进区域经济发展、缩小发展差距、实现区域协调发展是国家政策的不同方面，不同目标的实现程度及效果，取决于政策的不同组合方式。区域发展差距可以分为生产力水平的差距和居民生活水平的差距，与此适应，国家的区域政策也可以分为不同的层次。区域的需求是有层次的，从低到高依次为：基本生存、基本功能、基本建设、结构调整、促进发展。国家区域政策是中央政府根据区域差距的实际状况而制定的各种政策和措施，政策的主要目标是改善经济活动的空间布局，推进区域经济协调发展，以实现国民经济的健康发展和社会公平的合理实现。依据政策目标的不同层次，国家区域政策包括区域补偿政策、公共投资政策、区域发展政策和产业布局政策。如果把政策和区域需求做出分层次的序列对应，就可以发现，不同层次政策作用的角度不同。满足基本生存需要和保证基本功能实现的政策着力实现社会的公平，投资和产业调整等促进发展的政策则应着重实现经济效率。应当根据不同区域的现实状况和社会发展的不同阶段决定政策的不同组合，以实现不同的政策目标，这种组合的方式可以用　表示。

纵轴代表政策作用的方向和力度，横轴代表经济区域不同层次的需求、发展阶段和目标，对不同的区域应采用不同的区域政策。对发达地区或在以效率为追求目标的阶段，政策就要越来越倾向于极化和效率的追求；对落后地区或在以公平为追求目标的阶段，政策就要越来越倾向于公平追求。45度线代表根据发展阶段所实施的中正不倚的政策组合，A线和B线分别代表偏向于效率和公平的政策组合，应当根据不同的情况取舍，对于不同发展阶段的地区采用不同的区域支持政策。如图中，a点代表发展水平较低的地区，需求层次偏向于基本需要，政策应偏向于区域公平，满足较低层次的需要；c点代表发展水平较高的地区，政策支持应偏向于发展需要和效率追求。当然，对于同一发展阶段上的地区，也可以分别采用偏向于公平或偏向于效率的政策组合，这取决于当时的地区差异状况和宏观需要，在一定的时间内和一定的程度内，针对当时的宏观目标做出取舍。例如，在我国改革开放初期区域差距不大，而宏观经济对效率的追求却更为迫切，因此选择的是偏向于效率的不平衡发展政策，整体的政策组合偏向于A线；但随着时间的推移和经济的发展，一些地区的发展差距越来越大，困难地区甚至连实现基本功能的需要也难以满足，社会不公平较为严重，政策理应做出调整，对极端困难的地区给予基本公平的政策支持。

区域补偿政策主要用于解决落后区域的基本需要，实现最低水平的社会均等，根据各地区工资率、失业率和居民收入等情况，缩小地区间收入水平的差距，保证区域最基本的需要，解决绝对贫困问题和区域基本功能发挥的需要，包括一般财力补助、特殊困难补助、临时性特殊补助等内容。公共投资是为促进社会、基础设施的均衡发展而制定的对交通、通讯、文化和教育落后的地区给予特别支持的政策，为区域发展营造基本的条件。公共投资政策重点支持区域性的公共设施和支柱产业关键设施。产业布局政策侧重于建立和完善地区间的产业分工关系，主要目标是使结构单一和产业技术老化的地区增强综合发展能力，提高市场竞争力，形成合理的区域分工。要对能源工业、基础原材料工业、机械电子工业、汽车工业等产业进行综合统筹规划，合理布局，避免重复建设，提高经济效率，促进区域经济协调发展。

(二)完善转移支付制度

1.我国转移支付制度的状况

我国目前的转移支付主要包括税收返还、体制补助、结算补助和专项拨款等，这些转移支付在帮助落后地区发展、调节收入分配等方面起到了积极的作用，目前的缺陷主要有以下几个方面：

(1)中央对地方税收返还分配方式不科学，未能充分体现财政均衡原则。一方面，税收返还仍然采取“基数法”，进一步固化了财政包干体制下形成的财力不均衡格局；另一方面，各地的税收返还数额与其增值税和消费税的平均增长速度挂钩，形成了“税收返还”与地方自身财政增长能力成正比的逆向调节机制，实际上一定程度上拉大了地区之间的财政能力差距，不利于地区经济协调发展。

(2)中央对地方的专项拨款补助不规范，带有相当大的随意性。一方面专项补助项目范围选择不够合理，大多数项目属于地方政府事权范围，从而造成中央和地方事权和财权之间的错位，导致财政资金的分散，不利于政府宏观调控；另一方面各种专项拨款分配方法缺乏科学的依据和标准，带有很大的“讨价还价”色彩，人为因素影响较大；再一方面是各类专项拨款补助监督和管理乏力，难以确保专项拨款的有效使用，影响了中央财政资金的使用效益。

(3)各种转移支付形式之间缺乏统一协调机制，财政转移支付制度的整体功能不能充分发挥。一方面中央对地方转移支付的总目标不明确，各种转移支付形式缺乏统一规划和配合；另一方面财政转移支付管理比较分散，地方统一支配各种专项补助的实际权力较弱。

2.进一步完善转移支付制度

一方面，在财政收支方面适当调整中央和地方占比，适当扩大中央在财政收入方面的占比，扩大地方财政支出比重，适当扩大中央转移支付比重。另一方面，要参照国际做法，把转移支付分为专项补助和均等化转移支付。专项补助要分为特殊因素补助、临时性特殊补助、项目专项补助。专项补助的使用要体现国家产业政策，重在解决国民经济发展的“瓶颈”制约；地方政府要有相应的配套资金，并统一纳入地方财政国有资产经营预算统一管理，提高资金使用效益。均等化转移支付主要是为了平衡各地区公共产品的供给和服务水平。在这方面，加拿大和澳大利亚等国的经验很值得借鉴。在确定人均标准预算方面，可参考加拿大的做法，即以若干中等偏上省份人均财政收入的平均值作为全国人均标准预算，小于标准预算的省区才能够得到中央的转移支付资金；在确定具体的转移支付金额时，可参考澳大利亚的因素法，既考虑支出的需要，又要考虑收入筹集能力，具体指标包括人均财政收入和地区综合发展水平。地区综合发展水平采用人均国内生产总值、产业结构水平、技术开发能力、城市化水平、运网密度、通讯设施、水利设施、教育设施、卫生设施、居民消费水平等综合指标衡量。将各省市区分成若干等级，处于同一等级的省市区可得到相同的转移支付资金。

(三)建立规范统一的现代市场体系

1.加快推进国有企业体制改革。消除地方保护的正确选择是彻底的政企分开，还权于企业，使企业的人财物管理权、投资决策权与经营责任相统一。

2.完善市场价格体系。造成行业利润差异的重要原因有两种：一种是市场本身的不均衡，另一种是价格体系不合理。而价格体系的不合理是造成行业利润差别的主要原因。主要表现为比价不合理，使得不同行业利润率不同，自然引起各地区致力于从事高收益产业，从而造成贸易大战和地方保护。消除比价不合理的关键是商品生产者能够根据供求关系自行定价，根据市场价格安排生产规模。

3.加强和完善产业宏观调控。一是强化产业政策指导。根据国际国内情况，制定全国产业发展规划。各地要制定地区产业政策，主管部门及行业协会等中介组织要及时发布产业投资信息，使企业的微观经济活动有方向可循，避免短期行为和大的失误。二是实行产业准入制度和退出援助机制。对于重复建设比较严重的行业，在项目审批、银行贷款、土地征用等方面进行限制，防止新的盲目投资。根据产业退出援助机制要求，对超过市场需求的重复建设和衰退性产业，政府要在技术、资金、劳动者培训、社会保障等方面提供援助，促使生产要素及时向其他产业转移。

4.加快投资体制改革，促进资金自由流动。资金自由流动要求改变我国目前投融资渠道单一的状况，积极发展债券市场、股票市场，并能够按照现代企业制度的要求规范企业的资金管理，使投资者能够获得应有的收益。一是缩小政府投资范围。进一步扩大企业投资领域，凡是符合国家产业政策的竞争性项目都应鼓励企业去投资。进一步推进审批制度改革，把项目审批制改为登记备案制。政府主要发挥规划、监督、指导的职能。二是改变政府投资方式。变过去的直接投资为间接投资，充分运用补贴、贴息、参股等多种方式，支持产业化、市场化、社会化的项目投资，发挥示范效应。三是加快发展中介评估机构。要积极发展由银行、证券、行业协会等方面人员和有关专家学者组成的中介评估机构，对投资项目的可行性进行分析，推动投资决策科学化、民主化。

5.推进劳动力自主转移。劳动力的地区转移能够有效消除地区之间经济差异和收入差异，劳动力的产业转移能够消除产业间利润差异和工资差异。劳动力的自由转移不仅能够促进国民经济均衡发展，而且能够消除区域保护，促进区域经济协调发展。实现劳动力自由转移，必须完善有关的转移政策及配套保障措施。

6.规范政府的市场管理行为。通过法律法规规范政府对市场的管理行为，通过强化执法和依法行政提高政府对市场管理的效果。应进一步完善多层次的社会监督体系，加强对政府行为的监督，确保政府对市场的规范管理。

(四)创新人才制度，吸引海外高层次人才回国创业

优秀的海外归国人员在创新型国家和区域建设过程中具有不可替代的作用：　一方面，他们活跃在教育和科研领域，为创新型国家建设提供有力的智力支持。据统计，我国留学回国人员已占国家重点项目学科带头人的72%，两院院士的80.5%。2006年国家自然科学奖的67%、科学技术发明奖的40%、科技进步奖的30%，其第一完成人都是留学回国人员。另一方面，他们积极投身于创办高新技术企业，是创新型国家建设的排头兵。

1978~　2009年，中国各类回国留学人员总数达到49.74万人，他们中有许多人选择了创业，产生了一批拥有自主知识产权、在各自领域内位居全国甚至国际前列的高新技术企业。但是，我国的海外留学人员归国的比例较低，目前只有1　/3的海外留学生选择回国。未来，还要营造良好的社会环境，以进一步吸引更多海外高层次人才回国创业。这就应重点做好以下工作：第一，创新人才引进聘用模式。要树立“不求人才为我所有，更重人才为我所用”的理念，打破国籍、户籍、身份、档案、人事关系等人才流动中的刚性制约，通过人才的“柔性流动”，使更多的海外留学人员能更方便地回国服务。同时，通过兼职、开展合作研究、回国讲学、进行学术技术交流、从事考察咨询、开展中介服务等多种适当形式实现海外留学人员回国发展。第二，建立留学人才信息系统。针对当前留学人才供求信息不对称的问题，建立一个全国统一、便利高效、准确丰富的留学人才信息系统，使在外留学人员能够查询到国内准确的人才岗位需求信息，也使国内用人单位能够查到海外留学人才的供给信息。第三，完善留学人员回国创业的保障体系。不仅需要吸引留学人员回国从事教育科研，更需要鼓励大批优秀留学人员归国创业。鼓励留学人员回国创业支持体系的核心是要以留学人员创业园为载体，支持留学人员以专利、专有技术、科研成果等入股创办企业，并对留学人员创办的高新技术企业在税收、融资、劳动人事等方面提供便利；重点是建立和完善针对海外留学人员及其家属子女的以医疗、教育、失业、养老、住房等为主要内容的社会保障体系，为留学人员解决后顾之忧；关键是营造有利于留学人员发展的社会氛围，包括良好的工作环境、和谐融洽的人际环境、民主活泼的学术环境以及尊重理解的社会环境。