随着我国经济体制和政治体制改革的深入发展，地方自主权不断扩大，基层领导干部的积极性空前高涨。但是，在不同程度上也滋长了一些基层领导干部的本位思想和自由主义，在政策执行中出现了诸如“上有政策，下有对策”现象。这些问题如果不加以重视和解决，势必影响上级政策的贯彻落实。

(一)领导政策执行能力现存的主要问题

1.残缺性政策执行

有的基层领导干部在政策执行时断章取义，政策内容中合意的部分被执行，而其余则被“遗忘”；有的在政策执行时不配套、不完备，或政策执行得不及时，缺乏时效性，导致了政策目标实现得不全面、不充分。残缺性政策执行又叫政策截留，被群众形象的比喻为“肠梗阻”。指的是政策执行者对政策的精神和内容故意曲解，断章取义，各取所需。选择政策中对本地方、本部门甚至执行者本人有利的部分来执行。比如，地方政府在执行煤矿生产政策时，注重对煤矿开采带来的经济效益，注重煤矿经济带来的政绩，注重煤矿经济对当地财政的贡献，对这部分政策的执行很到位，但同时，煤矿生产政策中要求地方政府合理利用矿产资源，防止滥采滥挖，保护环境，注重对人员的安全培训等方面由于经济利益不明显就得不到执行者的重视。又比如，自2006年6月1日起，国办转发的建设部等九部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》开始实施。为落实九部委《意见》，北京市勘察设计与测绘管理办公室于6日向北京各设计单位下发通知，要求对新承接的商品房设计项目必须按“套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重，必须达到开发建设的总面积的70%以上”的要求进行设计，已经审批但未取得施工许可证的和不符合该标准的项目必须修改方案。然而，由于新政策中90平方米以下“套型面积”概念不是很明确，有关细则还没出台，于是，开发商采取向政府提出“70%政策”可变通为以项目供应量总套数计算等方案，来残缺式的执行该政策以保证其利润的最大化。

2.照搬性政策执行

有的基层领导干部在执行政策过程中，不认真学习政策，不深入思考怎样根据本地的实际情况贯彻落实政策，而是习惯于机械地照抄照传上级文件。执行机关成为政策的“收发室”，领导干部成为政策的“传声筒”。“原原本本传达，不折不扣落实”，是对这些人的生动写照。有的基层领导干部不做调研，不能根据地方实际情况提出政策执行的指导性文件，对下属部门的政策执行工作缺乏有效的指导，导致下级执行政策时盲目和随意。比如，国家为了保护生态环境制定了退耕还林政策，要求在不适宜种植农作物的山地等栽植林木。但个别地方为了完成指标不进行实地调查，不懂得因地制宜，胡乱栽种一些林木应付了事，结果由于树种不适宜当地气候成活率很低。这表面看起来是执行了上级政策，实际上却严重背离了政策的根本目标。

3.附加性政策执行

有的基层领导干部在执行政策过程中，常附加一些原政策目标所没有的内容，把本不可行的事情变为可行之事，影响了目标的实现。“土政策”就是这种附加式政策执行的典型表现，往往打着贯彻上级政策要结合实际的旗号，自立一套，自行其是。有的随意增加新的执行机构和人员，增加更多的执行程序和审批环节，增加更多的收费项目，为谋取地方或个人利益提供方便。附加性政策执行是房产政策执行中比较常见的问题，因为地方政府在房产政策执行的过程中，为了维护自身的利益，常常以房产政策的执行要根据本地的实际、结合当地的实际情况来灵活地执行为借口，在执行的过程中，对原有的政策加一些原来政策所没有的内容，然后予以实施，也就是我们通常讲的“土政策”。它的特点是以结合当地的实际情况为由，谋取私利，影响原有政策目标的实现。以我国的计划生育政策为例,我国的计划生育政策本来是为了控制人口数量,提高人口素质,但在一些地方,计划生育罚款却成为乡政府财政收入的一个重要来源。有些地方竟然把生育第二胎的指标公开拍卖,偏离了计划生育政策的根本目的。

4.替代性政策执行

在执行政策过程中，有的基层领导干部用自己的一套政策擅自替代上级既定政策。这些领导者对符合自身利益的政策就充分利用，对不符合的就予以曲解变形，并用是否符合地方利益作为标准来决定对政策执行的态度。他们往往以“开拓创新”作辩护实行所谓的“灵活变通”，“上有政策，下有对策”，“有利就执行，不利就变形”。这种政策执行严重地损害了政策的严肃性、权威性和统一性，严重地影响了政策的正确贯彻和有效实施。比如，党中央、国务院推动的农村税费改革，本是减轻农民负担的一项重要举措。然而，有的地方在执行该政策时却自行变通，变着法子向农民乱收费。替代性政策执行通俗的讲，就是偷梁换柱，即将原本的政策替换为表面上一致的政策来“保证”中央政府的房产政策的执行。替代性政策执行是“上有政策下有对策”现象的典型代表，比如，在房产政策执行过程中，地方政府考虑自身的利益，制定与自身利益相符合的政策并予以实施，将原来的政策替换掉，这样，不仅使得政策达不到预先设定的效果，很可能会适得其反。再比如，在煤矿安全生产政策执行中，政策的替代性执行就是地方政府及其职能部门对中央政策“阳奉阴违”，例如，在核定矿井的生产能力上，政策规定“年生产能力低于3万吨的小煤矿一律关闭”，但在有的地方，核定生产能力走过场，甚至造假，把一些等于或低于3万吨的小煤矿核定为4万吨、6万吨以规避中央的政策。政策的本意是加大对小煤矿的处理力度，进行煤矿资源整合，进而减少安全生产隐患，作为该政策的“对策”却加大了安全生产的隐患，因为要完成4万吨、6万吨的生产任务对于本不合格的矿井来说只有超时，超量开采才能达标，这无疑是对安全生产政策的挑战。

5.象征式政策执行

有的基层领导干部在执行政策过程中，只重视做表面文章和形象包装，而忽视了深层问题的解决；轻视战略，缺乏远见，把主要精力集中在任期内能实现的短期目标上，以提高自己的政绩或地方的知名度。可见，政策执行成为一面随意挥舞的旗帜，政策目标则没有落到实处。例如，现在假冒伪劣商品泛滥，令人防不胜防。为了维护消费者利益，国务院先后通过了《产品质量法》、《关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定》等法律法规，还专门成立了“打假办”等部门，可是假冒伪劣商品仍然禁而不止，打而不死。究其原因，一些地方政府为了本地经济利益，对假冒伪劣犯罪行为不闻不问，熟视无睹，任其发展，结果就造成了一些地方假冒伪劣产品泛滥成灾，严重影响国民经济的健康发展。象征性执行就是政策执行过程中，“不求神似、只求形似”表面上是对政策不折不扣执行，实际上却达不到执行的效果。例如，《安全生产法》要求所有的煤矿都必须要证照齐全，要求各地监管部门严格证照的审批，加大检查力度，杜绝无照开采。可是许多发生矿难的煤矿事后查明都属于证照不全、无照经营或者一证多井，或者是本应关闭的矿井却以资源整合的名义保留，煤矿企业甚至以矿井整合代替资源整合，这就说明各监管部门没有很好检查监督，甚至和矿主一起弄虚作假，共同应付上级的检查。比如,　2003年“非典”事件,　就是因为开始之初,　疫情信息“上行”中瞒报、“下行”中封锁、“平行”中缺乏沟通,　最终才演变成一场重大公共危机。

(二)领导政策执行能力现存问题的原因

领导干部政策执行不力产生的原因很多，概括起来有以下几个方面。

1.地方保护严重

国家利益是一国之内的最高利益，所有地方、部门和个人的利益都要服从国家利益的总体要求。在一定时期内，一个国家的利益总量是个常数，而中央与地方领导所处的位置不同，考虑问题的角度与方式不同，对利益的要求也不相同，所以，他们为了在这个利益总量中争取更大的份额而产生矛盾。为此，一些地方领导干部常常利用国家制度、法律对中央与地方的利益和权限的模糊界定而进行灵活变通，抵消和应付中央的政策，以获得更大的地方利益。目前，一些基层领导干部为了自己单位的利益和上级进行讨价还价，随意践踏国家和上级的政策，其趋势有愈演愈烈之势。这是导致政策执行不力的根本原因。

2.监控力度不够

我国虽建立了比较健全的行政监察体系，对国家行政管理机关及其工作人员的活动进行有效的控制。但在政策执行过程中，从上到下依然缺乏强有力的监控机构专门负责检查监督各种政策的贯彻落实情况。于是，一些基层领导干部在执行政策时便钻营体制的漏洞，从地方利益出发，对政策产生对抗性反应，上面有漏洞，下面就钻空子；上面有错误，下面加以扩大；上面政策对头，下面顶着不办。这是造成基层政策执行不力的重要原因。如为了减轻农民负担增加农民收入，国家已取消了农业税并出台了很多惠农政策，但在某些地方中央给农民的实惠相当部分被农资价格上涨等给抵消了，究其原因则是当地领导忽视对农资部门的监控而使农资价格飞涨造成的。

3.自身素质不高

政策执行者的素质不高，是直接影响政策不能贯彻落实的主要原因。主要表现在以下几个方面：一是执行者的专业知识水平不高，不能正确理解政策的精神实质和内在机理，不能正确认识政策的基本内涵和具体要求。例如，前一阵子一些地方政府对上级的退耕还林政策的意义缺乏理解，认为这是损害当地的农业生产，因而采取消极抵触的态度，严重影响该项政策的贯彻落实。再如，以前一些乡镇基层领导干部，由于本身就存在着“无子就是不孝”的思想，从而对国家的计划生育政策不理解、不执行，导致国家政策的执行不力。二是执行者的能力不强，不能有效地计划和组织实施政策，领导能力、沟通能力、协调能力、创新能力的不足导致广大群众的不信任和不支持，失去了政策执行应具有的威望。三是执行者缺乏战略主见和迎接挑战的心理素质，缺乏百折不挠的坚强意志和积极创新的拼搏精神，就会造成政策执行半途而废或减量减质。