十八届三中全会《决定》提出对中国油气领域全面深化改革，在国企改革《指导意见》出台后，混合所有制经济方案也紧接出台。发改委牵头制定的油气领域改革总体方案行将出台，具有全局和战略意义的油气领域全面深化改革将进入实质推进阶段，备受关注。

如果改革走向深入，我国油气产业的上下游各主要环节，包括矿权出让、勘探开发、管网运输、流通、炼化等环节都会进行市场化改革，将实现脱胎换骨式改造。除了“上游放开”和“管网分离”之外，改革指向的是多维度多环节的“链式改革”，将推进油气领域从不完全市场产业链实现向市场化产业链的根本性转变。

混合所有制改革将如何重塑油气行业的行业格局？我们觉得油气领域混合所有制经济是一个系统工程。应该从体制、制度与机制三个层面上努力。改变体制、制度与机制存在的种种问题。从操作层次看，在企业层面，实现政企分开、主辅分离、网运分开；在市场层面，油气上中下游市场全面放开准入；在政府层面简政放权，强化监管。同时，加快油气法规废改立进程。从体制、制度与机制上全面创新，是混合所有制改革成功的保证。

遵循“十三五”规划与国企改革《指导意见》，结合世界各国的经验教训，针对当前行业发展面临的一些问题，以及存在的一些体制机制障碍已严重制约深化国企混合所有制改革的实际情况，我国石油天然气混合所有制经济改革应围绕三大关系进行体制制度机制重构：

一是围绕政府与市场的关系，构建市场主导的油气资源配置体制；

二是围绕国家与石油公司的关系，制定推进发展混合所有制经济的政策；

三是围绕国资与外部资本的关系，从公司层面构建油气市场开放机制。

现在从体制、制度与机制三个系统的创新上，从行业发展战略、政府政策与企业行为三个方面各提出10条建议。这三个方面，实际上牵涉到体制、制度与机制的创新与变革。

一、油气类企业供给侧改革与体制改革对体制的10条建议从体制上，应当从以下方面努力，为混合所有制改革创造外部条件：

(1)重组成立中国石油天然气投资运营公司，建立独立且相互配合的石油天然气企业监管体系。改革的方向是：政府机构负责制定宏观监管政策，由中国石油天然气投资运营总公司负责具体监管执行，三大石油公司不是解散，而是逐步退出监管体制，成为纯粹走向市场的企业。与多个企业同台竞争。世界上绝大多数产油国，特别是发展中国家的产油国，都由国家石油公司统一经营石油业，这绝不是偶然的、一时的，而是反映了一定的规律性。虽然目前一些国家开始对国家石油公司实行“私有化”，卖出了一部分国家石油公司的股份，但这主要是为了集资和改善经营管理，并不是撤销国家石油公司，搞分散化。

政府机构负责制定国有资本宏观监管政策。依托现有三大国有石油公司的基础，重组成立中国石油天然气投资运营公司，具体负责国有资本投资运营的监管执行。在投资运营公司构架下，通过股权管理和资本运作的手段，将原三大国有石油公司的业务实施优化重组，体现各业务间统筹协调、一致对外的集团化优势，从而更好地发挥上下游一体化优势，提高中国石油的总体国际竞争力。三大石油公司不是解散，而是逐步退出政府管理事务，成为走向国际市场参与竞争的市场主体。打破油气产业链各环节的行政性管制，具有自然垄断属性的油气管道运输业务与上下游业务分离，向第三方提供非歧视接入服务。炼化与流通领域市场进一步放开，实现多元主体充分竞争，加快下游领域合资合作。

(2)现有的天然气管网将脱离石油央企,单独成立国家油气管网公司。新一轮油气改革有望逐步落实网运分开的改革路径，或将天然气管网和原油、成品油管网区别对待。独立的管网公司须由政府严格监控其成本和收益，并由政府定价，而目前的做法是依据掌握管网的油企上报的成本，再加上固定收益来核定管输价格。如果日后建立独立的管网公司，政府的监管能力又没能有效跟上，容易滋生腐败和寻租现象。

(3)坚持一级矿权管理，严格准入条件，在油气勘探开发环节引入多元主体。油气行业的上游领域是行政管制程度最高的一个环节，勘探开发环节的放开是油气全产业链改革的源头与关键。遵循“建立健全机制、先增量后存量、先试点后推广”的原则，在坚持油气矿业权一级管理体制和加强行业准入顶层设计的前提下稳妥推进油气矿业权管理改革。切实落实页岩气矿业权的开放政策，真正做到公平准入，鼓励有效竞争。

(4)有步骤地建立并完善基于市场机制的矿权制度以及相配套的矿权市场交易机制和政府监管体系。完善页岩气矿业权管理，搭建集动态信息、公共信息、矿业权管理和原始数据管理于一体的页岩气信息管理、发布与共享服务平台。在建立健全矿业权管理机制的基础上，按照先增量后存量的顺序，逐步推进常规石油天然气矿业权的放开。完善储量评估机制，建立储量交易市场，健全油气矿业权退出机制。从具体操作来看，探矿权逐步由登记制改为招标制、探矿权有效退出机制、探索建立采矿权市场交易中心。并完善在资源保护领域的政府监管体系。

(5)分步实施网运分开改革路径，实现油气管网投资主体多元化。当前我国油气管网仍处于发展初期，管网密度、运输能力和市场规模相对较小，覆盖面有限，市场参与者也很少。从油气市场成熟度高的发达国家看，只有在油气管输能力富余、管网布局合理系统完善、市场参与者多元、供需具有可选择性、监管机制健全等条件下，实施油气管网业务与供应销售业务分离，才能切实形成市场竞争、促进产业健康发展。

(6)有序放开油气进出口权和市场。放开油气进出口权和相关市场是石油天然气体制改革的方向，也是推进市场化发展的必然要求。适度稳步推进原油和成品油进出口权放开。同时，加快推进航空煤油和城市燃气等油气产业链特殊环节的市场开放。建议放开航空煤油批零售市场，将中国航油打造成为世界一流的航空煤油加注基础设施及服务提供商；考虑城市燃气管网的地域属性，建议稳步放开城市燃气市场。

(7)加强原油成品油进出口环节的市场监管。考虑到目前我国油气市场和企业发展实际，按照“高标准、严监管”原则，一是高标准设立原油进口资质门槛。从注册资金、银行授信额度、原油进口基础设施、原油商业储备最低保障、专业人员备案管理等方面高标准设立原油进口资质准入门槛，防止多头对外、无序竞争。二是对各类成品油进出口企业同等实施严格监管。建立处罚机制和退出机制，对所有具有进出口资质企业同等实施严格监管，对不履行最低储备量义务及违反相关法律法规的成品油进出口企业，根据有关规定进行处罚，情节严重的应永久性禁止其年度审核和进出口经营资格；设定年度最低进口或出口量要求，企业获得成品油进口或出口资格后若连续一定时期内无法开展进出口业务或进出口量不达标的企业将取消或限制其进出口资格。

(8)逐渐实现工程建设、工程技术和装备制造等油服业务板块的市场化、专业化发展，剥离国有企业办社会的资产包袱。实施主辅分离，先将三大国有石油公司油服业务板块成立独立的公司，鼓励有条件的公司独立上市，使之成为具有具有市场生存能力的独立市场主体，实现油服业务的市场化、专业化发展。

(9)增强服务功能建立油气区块矿业权退还制度。按照最低勘查投入标准，加强对全国已登记油气区块投入情况的检查，对于未达到投入要求的区块，如实按比例退还相应区块面积，逐步建立有效的退还机制。加强基础性、公益性油气资源地质调查评价工作。组织开展油气勘探开发重大发现和创新成果交流。

(10)市场化定价进程加速。成品油方面，当前价格完全放开市场化的条件已基本具备，适时调整现行的成品油定价机制，建立能够反映我国石油市场供需、季节性、区域性差异的市场化价格机制，并在条件成熟后适时推出汽油、柴油等期货品种。天然气方面，价格放开已具备一定的基础条件，且当前时机十分有利，按照天然气价格市场化的既定改革方向，继续推动价格引导供需实现优化资源配置。

二、油气类企业供给侧改革与体制改革对政府的10条建议从政策与制度建设上，应当从以下方面努力，推进混合所有制改革：

(1)要实行负面清单管理方式，营造公平竞争的市场环境。从行业准入角度看，只要不涉及国家机密和国家安全，在监管到位的情况下，都可以适度让民企来参与。可以放开多数业务或环节，让民营经济充分参与进来，打造成混合所有制经济。

(2)对油气国企进行准确定位，实施分类改革。按照“有进有退，有所为有所不为”的原则，对于关系国家安全或国家经济命脉的石油领域的关键环节，可实行国有独资公司或绝对控股形式；一些自然垄断领域也将转变为非自然垄断领域，从而可以引入竞争。

(3)完善风险勘探投入机制，鼓励新区、新领域油气资源的勘探。增加油气基础地质调查工作的投入，完善中央地质勘查基金以及中央财政所得的油气资源补偿费、矿业权使用费和矿业权价款等收益对油气基础地质工作的投入机制。

(4)改革油气区块登记制度，切实推动油气市场竞争。在目前的油气资源区块登记制度下，在位企业只要花很少的钱就可以圈占大量资源区块，圈而不勘问题突出。而且新进入者所能获得的区块非常有限。不解决这一问题，通过竞争激励油气(包括页岩气)开采技术创新，降低开采成本，提高开采效率的效果就会大打折扣。改革区块登记制度的核心是通过竞争获得资源区块勘探权，严格现有探矿权延期条件，对超过一定时限不做实质性勘探的区块应予以收回重新招标，杜绝“圈而不勘”现象。

(5)完善油气资源税费政策，促进油气勘探开发。一是调整油气资源税费政策，应按照资源优劣、开发阶段及不同水深制定不同的税费标准，鼓励对高风险区域的油气资源进行勘探开发，比如深水油气资源的勘探开发；二是研究制定难动用油气资源开发政策，鼓励对低渗透、稠油、高含水等低品位油气资源的开发利用；三是完善油气资源对外合作税费政策，进一步维护国家权益，促进国际合作；四是合理分配油气资源开发中的中央与地方利益，协调好各级政府与石油企业间的利益和矛盾。

(6)规范石油天然气投资经营的资本运作，完善国有资产管理。转变国资监管方式，实现从“管企业”到“管资本”的转变。实施混合制后，给监管模式、监管内容、监管方式、监管手段带来深刻变化，油气企业应由事前监管向事中、事后监管转变，主要依托公司章程和董事会决策，应用市场化法制化的监管手段。

(7)政府管理的变革和监管职能的加强。目前，政府对于油气行业的监管职能各个政府部门各管一段，无法实现无缝连接。短期比较现实的办法是，将政策制定的职能仍留在各相关部门，国家能源局则逐步肩负起监管职能，有效利用其在各个地区的派驻机构，不断扩充现有人员，监督能源政策的执行和实施。

(8)进一步剥离石油天然气企业办社会职能。一是进一步扩大油气企业“三供一业”的分离移交试点范围；二是离退休人员的社会化管理；三是医院、学校交地方政府、关闭、改制、统一管理4种处置方式；四是非专业类消防资产的分类处置：按消防法规定继续办，受政府委托继续办，资产移交给政府不再办。企业办不了，政府出面才能解决。

(9)要重视发挥资产评估、审计等各类中介组织的独立作用。使中介组织服务方式、程序、标准等进一步规范化和科学化，为混合所有制经济可持续发展创造良好的市场环境。

(10)清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策。健全的法律框架是实施有效监管的依据，是民间资本愿意投资于石油产业的前提。这比制定“非公经济发展××条”要有效得多。制定石油产业相关法律，可以参照世界上大多数国家的标准做法，制定包括总法律、配套法规、样本合同和一系列财税条件在内的石油法规组合。一是加紧修改和完善《矿产资源法》及配套的法规政策。二是制定油气矿业权招投标管理办法，制定油气资源勘探开发市场准入条例；出台油气勘探开发监管条例或办法；修改陆上和海上对外合作的两个条例；实施灵活的对外合作模式。三是积极开展《中华人民共和国节约能源法》与《中华人民共和国矿产资源法》关系的研究，明确二者在油气资源管理方面的法律规定。

三、油气类企业供给侧改革与体制改革对企业的10条建议从机制建设上，应当从以下方面努力，推进混合所有制改革：

(1)把握油气混合经济改革节奏、实现重点突破。中央油气企业的混合所有制改革方案要充分讨论、评估，要分阶段、循序渐进。加强政策研究与企业、政府的沟通，三大石油公司和政府应提供更多、更真实的数据与信息以供专家、学者论证研究。

(2)通过资本市场实现国企的公司制改造。大力推进企业上市，利用国内外资本市场，推动企业整体上市或核心业务资产上市，使上市公司成为混合所有制企业的重要组织形态。

(3)向非国有资本推出一批投资项目。做好顶层设计，制定非国有资本参与中央企业投资项目的实施细则和办法，推出一批实实在在的项目，吸引非公资本的进入，形成示范带动效应。

(4)选好油气发展混合所有制经济的方式。一是内部优化重组、改善组织结构，外部合作合伙、联合兼并，实现股份制改制，通过交叉持股相互参股，构建混合型企业。二是基础好的股份制企业，通过境内外多层次资本市场，选择不同渠道实现首次公开募股。三是通过股权的流转、增持减持、增资扩股等方式优化股权结构，促进各类资本的融合。四是继续坚持和改进国有企业重组改制的成功做法，深化存续部分改制。

(5)双向混合。通过合资合作、并购、参股入股等方式，与外部资本合作，吸纳外资或成为境外公司股东。

(6)实现股权多元化，深化产权改革。充分利用市场机制，通过产(股)权转让、增资扩股、资产重组、规范上市等方式实现股权多元化。在公司治理机制层面，有必要建立强制性的小股东累计投票权制度，使混合所有制企业中的小股东有充分的利益诉求和顺畅可靠的表达渠道。

(7)扩大国有油气企业功能。引进大型民企、国内外其他优势产业资本，通过存量购买和增量稀释的方式受让国有股权，用国有企业的存量资本向其他社会法人、自然人，吸收非国有资本、国外资本，鼓励通过注入资本的方式建立有多个国有法人和非国有法人、国外投资者组成的股份公司。

(8)油气企业应实行更加市场化的经营机制。一是进一步深化石油天然气企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减改革；二是建立长效激励约束机制，股票期权、限制性股票、岗位分红权；三是强化油气企业经营投资责任追究；四是合理增加市场化选聘比例，合理确定并严格规范企业管理人员的薪酬水平、职务待遇、职务消费及业务消费。

(9)规范运作、加强监管，切实防止国有资产流失。从明晰产权关系、强化资产评估、规范产权流转和加强资产监管等重要环节来建章立制，防止国有资产流失，保护资本各方的权益。完善国企股权资产评估流程，审计与评估应独立开来，相互验证和监督，保证评估结果的客观、中立。规范国企股权转让程序，强化公开透明和规范运作。完善信息披露机制，确保信息披露应保证及时性、持续性和完整性并接受社会监督，实现阳光化、透明化操作。包括强化惩戒机制，要加强职能部门监管和社会监督，引入终身责任追究机制，对于涉嫌违法行为加大法律惩戒力度，不能让混合所有制成为不当利益输送的渠道和滋生腐败的土壤。

(10)中央油气类企业要着眼国家大局，过好改革这道关。中央油气类企业混合所有制改革必定触动多方利益，一定会有很大的阻力。三大石油公司是国有重要骨干企业，肩负着保障国家能源安全的重要使命。当年，无数石油人以大无畏的气概为石油工业拼搏、奉献。今天，油气体制改革再一次赋予了石油人责任和使命。正如习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十二次会议所要求的那样：“正确把握改革大局，从改革大局出发看待利益关系调整，只要对全局改革有利、对党和国家事业发展有利、对本系统本领域形成完善的体制机制有利，都要自觉服从改革大局、服务改革大局，勇于自我革命，敢于直面问题，共同把全面深化改革这篇大文章做好。”中央油气类企业需要解放思想，更新观念，以积极的姿态，有进有退，迎接这场“脱胎换骨”的改革。