虽说封建社会中皇帝家国不分，“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，但其实皇帝个人的皇室财政和国家财政还是分开的。

世界上最早把皇室财政和国家财政分开的是公元前3200年至公元前2686年的古埃及第一、第二王朝时期。在中国，这一制度最早是从秦代开始的，比前者晚了差不多二千六百年。秦始皇统一中国后首创财计制度，其中就规定，皇室财政要和国家财政相分离；汉代时，这一制度得以延续，并且进一步统一了收支项目。

只不过，中国历代封建王朝一直实行的是秘密财政，政府财政数据只有皇帝和几位高级大臣知道，而皇室财政是连这些高级大臣都不知道的，因为这是皇帝的“私人账本”。宋代规定，泄露和打听皇室财政收支情况是要杀头的，又有谁愿意去冒脑袋瓜掉地的这个险呢！

这里来看看乾隆是如何处理皇室财政的。按照祖制规定，清代皇帝的个人开支不得加重百姓负担，所以，这些费用必须由内务府自筹。说穿了就是，主要得靠皇帝自己“创收”，或靠各地进贡。

乾隆这个人特别好面子，对下属进贡的稀奇珍宝总要回赠些礼物。这些回赠除了一些虚衔外，主要就是银两了；而且他的手笔很大，回赠往往要超过贡品本身的价值。究其原因，一方面是为了显示皇帝的气派；另一方面，当然也是体恤收藏者之不易。但这样一来，就必定会造成入不敷出，怎么办？乾隆曾经为开辟财源动过很多脑筋，也派内务府官员直接经商创收过，相当于皇帝自己办“第三产业”，但这依然远远不能解决问题。

直到1776年（乾隆41年），和珅出任内务府大臣后，才实现扭亏为盈，并彻底解决这个问题。以至于后来，乾隆对和珅信得不得了，所有与财政有关的部门都渐渐交给他一个人去把持。和珅给现代人的印象一直是中国历史上最大的贪官，而实际上，他无论在政治、外交、礼仪、才学还是经营、理财等方面，都算得上是一位杰出的人才。

在这之前，乾隆已经把历史上的“罚俸”演化成了“议罪银”，方便充实他的小金库。所谓罚俸，就是今天所说的罚款，如某人（当然是官员啦）犯了什么轻微的过错，被扣除几个月或几年的“基本工资”等。到了乾隆中期，皇帝觉得这罚款数额过少，无法起到警戒作用了，所以把它改成了议罪银；罚款数额增加了，便能起到让官员肉痛的作用。

和珅一上任，马上就发现了这种议罪银的妙处：它不像罚俸那样需要由吏部来决定、银两也要缴给国库，整个过程公开透明；而是由军机处在处理，并且处罚没有标准，银两也可以直接划入皇帝的小金库，过程和数额也不用公开。和珅在奏请皇帝批准后，把议罪银制度化并扩大范围，随便找个理由就可以对官员进行罚款，从而带动皇帝小金库的收入骤然增加。

为什么呢？因为这样一来，各级官员也马上就从中发现了这种妙处无穷：出了任何问题都可以用交钱来一罚了之，罚多罚少好商量，当然，具体数额主要还是会由和珅根据该官员的家产多少而定；但即使这样，“花钱消灾”也总要比直接砍头“合算”得多。

乾隆个人的私用富余了，可是他很快就发现，这项制度并不是他原来所想象的那样一举三得——既没有增加百姓负担，又让自己手头宽裕，还能警戒不法官员——恰恰相反，因为当皇帝拿了下属官员的巨额罚款后，就再也不可能不“拿人手短”、“法外开恩”了；同时，当人人都知道“有钱能使鬼推磨”时，这整个社会也就变得很可怕了。[1]

[1]张宏杰：《乾隆皇帝的十张面孔》，人民文学出版社。转载自《和珅如何用“议罪银”充实乾隆小金库》，深圳新闻网，2009年12月24日。