征税制度

朱元璋为征税，创立了“黄册”，相当于户口簿，包括每户的丁口、田宅、资产，都全部列上。黄册一式四份，布政使司、州、县各保留一份，另一份以黄色封面上报户部存档，故名“黄册”。

洪武二十年（1387），朝廷又用了十年之力，把全国的耕地丈量了一遍，并根据测量结果制定了“鱼鳞图册”，将业主姓名、土地四至、土质等级详细登记，一乡一册，州、县各有汇总的总册。凡有土地买卖，要在官府办赋役随转手续。这个图册上，因为画的土地形状似鱼鳞，因而得名。田赋的数额、劳役的摊派，都要根据这两个册子。

财政危机

明中期，由于土地兼并、豪强瞒漏，大量徭役负担转嫁到户小力单的穷人之家，导致农民纷纷破产逃亡，朝廷控制的田亩、人丁日益短缩，财源枯竭，入不敷出。

由于赋税不断加重，那些没有优免特权的富户不愿意承担，就玩起了隐身法。他们将田地挂到官绅、监生、生员、吏丞名下，这叫“诡寄”，只需向官绅等交“私租”就行；把田地分散挂在乡邻、佃户、仆人名下，这叫“花分”，让这些贫户替自己交税、当差；或者将自己名下的良田谎报为荒地山林；或者干脆以多报少。国家作为赋税主要来源的土地，总数在一年年缩水。

洪武二十六年（1393），全国土地有八百多亿亩；弘治十五年（1502），全国土地有六百多亿亩；正德五年（1510），全国土地只剩下四百多亿亩。隆庆元年（1567），高拱执政，清查了苏州、松江、常州、镇江四府的造假，查出“诡寄”和“投献”田共一百九十九万多亩，“花分”田三百三十一万多亩。

前期探索

为了应对税收危机，从明孝宗朱祐樘开始，明朝主要是通过扩大税源，即向人少地多的湖广地区移民的方法来增加税收；对于要承担重税的江南地区，明王朝也一直在进行改革，通过减免税收流程、增加税收效率的办法，来尽可能地解决税收矛盾。到了正德皇帝朱厚照在位的时候，明王朝第一次开始大规模地征收海关税，对外国贡使来华贸易，也开始征收百分之二十的关税，但这些措施治标不治本。到了明朝嘉靖皇帝在位的时候，明王朝税收几乎到了匮乏的程度。北方蒙古部落不断侵扰，军费激增，南方倭寇不断进犯，东南的税赋大半泡汤，在这样的情况下，明朝只能不断在中路地区，尤其是江西、湖广地区增税，以及在西南地区把持贸易特权，通过与西南民族的“茶马贸易”来扩大财源，但这样的方式只是拆东墙补西墙。明朝虽然平定了倭寇，抚和了蒙古，但到1566年嘉靖皇帝去世时，明王朝的政府存粮竟然只能支持一个月。明王朝经济问题，已经到了不得不解决的时候了。

“一条鞭法”

为了保障税源，增加财政收入，张居正主持推行“一条鞭法”。“一条鞭法”最早出现在宣德年间的江南，只是当时叫“征一法”。宣德年间，江南地区巡抚周忱将原本用米来抵税的方法改为缴纳现银；正统年间，很多地区也都开始效仿这种方法；弘治年间，北方的部分地区也都将银两缴税代替了粮食缴税。一些南方地区开始出现“一条鞭法”的形式。正德年间，徭役发生了变化，分为力差和银差两种方式。力差就是用劳动能力直接代替差役，而银差就是用银两来代替差役。而这也正是徭役实行全面货币化的开始。

嘉靖时期，一些地方官就尝试过“一条鞭法”的改革，但是由于当时阻力重重，最后也就不了了之了。其中最有名气的是应天巡抚海瑞和浙江巡抚庞尚鹏的“一条鞭法”改革。嘉靖九年（1530），户部尚书梁材提出了一些关于改革赋税的建议，内容便是将地方徭役折合成银两，严格按照地方的人口比例，平均分到田赋和人丁上去。

隆庆皇帝朱载垕在位时期，当时主政的大学士高拱已经开始在全国进行“一条鞭法”的试点——河南、江苏、安徽实行“一条鞭法”。“一条鞭法”的着眼点，是明朝此时可以用来缴纳田赋的土地减少且税收的名目多，给了地方官员贪污截留的机会。“一条鞭法”把所有的农业税都统一成一样，化繁为简，折合成白银一次性征收，这样既能使小民百姓少受盘剥，也能将国家的税收效率发挥到最大。

在“一条鞭法”实行的同时，张居正大刀阔斧，开始了在全国清丈土地，主要是清查那些用各种名义寄存、偷税漏税的土地。丈量是用一种像巨大的弓一样的尺子。先由业主自报亩数，然后由业主和官府指派的弓尺手先行“自丈”，最后官府来人核查；两下里吻合后，在图册上盖“丈验相合”章，以此为根据，编制出新的“万历鱼鳞图册”。

清丈的结果，就是明王朝可用来征收赋税的土地，由过去的四百多万顷，变成了此时的七百多万顷。虽然不及朱元璋时期，但是税收效率却远高于那时，因此这也是明王朝税收效率和税收总数最高的一段时期。清丈中，不出意料地遇到许多阻力：有宗室（皇亲）出面阻挠的，张居正回击得相当严厉，拟旨予以处罚，或废为庶人，或夺去宗俸；有官员敷衍了事的，拿以往的黄册一抄了事，科道立即弹劾，给予夺俸、降级处分；还出现了事先没料到的过激倾向，有的地方官为了追求虚名，凭空虚增田地亩数，或将荒地算成良田，还有的用缩小了的弓尺进行丈量。张居正发现问题后，提出只论当否，不论迟速，适当放宽了期限，不使改革走到反面。

土地清丈的结果

张居正对于清丈，曾经发动政治力量，但是结果没有成功，最大的原因还是当时的官吏对于政治的认识不够。有的官员主张只和旧额一样，无须多报；有的官员看到清丈条例对于田地有分列上、中、下三等的规定，索性一例填报下田，认为清丈是一种爱民的政策，不填报上田，以免加重民众的负担。这些官吏在当时都被认为是爱民的好官，而张居正所得的声名是“掊克”，是“以溢额为功”，再加以嘉靖年间计算数字的错误，于是误认弘治十五年（1502）清丈只有四百余万顷，万历六年（1578）清丈得七百零一万三千九百七十六顷，三百万顷的增加，证实张居正的“掊克”。

从全国来看，万历六年的数字比弘治十五年的数字在总数上有增加，但是十三省中，增加的只有七省，减少的也有六省；南、北两京直隶二十八府、州之中，增加的只有十六府、州，和以前一样的有两州，减少的有十府、州。而福建巡抚耿定向、劳堪，江西巡抚王宗载和张居正关系比较亲密，张居正对于福建、江西两省的清丈，也特别关心，但是这一次清丈的结果，福建从十三万五千余顷减到十三万四千余顷，江西从四十万二千余顷减至四十万一千余顷。至如苏州田土从十五万五千余顷减至九万二千余顷，更是很大的差额。

这次清丈之后，田额增加最大的是北京、河南和山东三处，全国增加八十一万顷，单这三处便增加五十一万余顷。弘治十五年，清丈北京十府、州，共计田土二十六万九千余顷，现在是四十九万三千余顷；河南旧系四十一万六千余顷，现在是七十四万一千余顷；山东旧系五十四万二千余顷，现在是六十一万七千余顷。除这三处以外，广东旧系七万二千余顷，现在增至二十五万六千余顷，也是一个很大的数字，在百分比上更加显著。

广东方面，主要的还是治安问题。中央力量加强，地方秩序良好，担负赋税的民众和田土当然会逐渐增加，事情本来简单。北京、山东、河南都是畿辅之地，除去建文年间曾经一度发生内战，以及长城一带偶然遭受敌人的破坏以外，从开国以来，始终保持良好的秩序，现在的增加，当然与治安无关，那么这是怎样的呢？

北京、山东、河南都是畿辅，三处的田土，不断地被勋戚、权贵霸占，一经集中以后，他们提出许多似是而非的理由，躲避纳税的义务。张居正的政策是要打击他们的特权，使他们对于国家有同样的义务。阳武侯薛禄便是一个好例。成祖时代，薛禄从征有功封侯，传到万历年间，已是第七代了，除了公田以外，还有自置田土，是否应当纳税，这是一个问题。张居正决然地说：“承询阳武优免事，查律功臣家除拨赐公田外，但有田土，尽数报官纳粮当差。是功臣田土系钦赐者，粮且不纳，而况于差？赐之土田，恩数已渥，岂文武官论品优免者可比？若自置田土，自当与齐民一体办纳粮差，不在优免之数也。近据南直隶册开诸勋臣地土，除赐田外，其余尽数查出，不准优免。似与律意相合，幸惟尊裁。”

万历六年（1578）清丈，除云南、贵州因系新辟地方本应增加，及陕西、四川和南京所属八府、州所加无多，不待研讨外，其余河南、山东、广东三省和北京所属八府，共增七十万顷，占去增加额的百分之八十九。张居正从政令不易贯彻的广东，夺获担负国税的田土，这一点也许人还了解；但是他从勋贵盘踞的畿辅，夺回担负国税的田土，便引起莫大的非议。他们不说他得罪勋贵，而说他掊克小民。这正和他在沙汰生员的时候，一般人不说他整顿学政，而怀疑他得罪圣贤一样。孟子说：“为政不难，不得罪于巨室。巨室之所慕，一国慕之；一国之所慕，天下慕之。”在一般人民觉悟没有提高的时候，他们对于大地主阶级的危害认识不够，甚至还会受到大地主阶级的利用。张居正主张清丈，和大地主阶级的利益直接发生冲突，他在身后招致不少的诋毁，也许这也是一个原因。但是张居正说：“得失毁誉关头若打不破，天下事无一可为者。”张居正对于一般的毁誉，根本不曾放在心上。

公允课税

张居正抱定“苟利社稷，死生以之”，这一次的清丈，无意中代表一个政治上的基本要求—全国人民对于国家的义务，要求公允地负担。清丈结束后，官田、民田一视同仁，按照肥瘠程度分为上、中、下三等课税。

为了进一步改变严重的赋役不均，减轻无地或少地的农民的浮税，适应社会经济发展的新形势，张居正在清丈土地的基础上，实行了赋役制度改革。万历九年（1581），张居正通令在全国推行“一条鞭法”，主要内容是统一役法，并部分“摊丁入地”。把原来的里甲、均徭、杂泛等项徭役合并为一，不再区别银差和力役，一律征银。一般人民不再亲自出力役，官府需要的力役，则拿钱雇人应差。向百姓征收的役银也不再像过去按照户、丁来出，而是按照丁数和地亩来出，即把丁役部分地摊到土地里征收，这就是所谓“摊丁入地”；田赋及其他土贡方物一律征银；以县为单位计算赋役数目；赋役银由地方官直接征收，以减少各种弊病。