在仓皇 “西狩”途中，慈禧亲尝了颠沛流离之苦，威严扫地，种种经历迫使她最后只能忍气吞声地讨洋人欢心。一向冥顽不化的慈禧不仅愤怒而且害怕，她终于明白：要想保住自己的权力，只能迎合外国，学习他们的政治制度、文化教育等。现在，她不得不考虑改革。

光绪二十六年 （1900）七月二十八日，慈禧在宣化府城以光绪帝的名义下了一道广开言路、集思广益的诏书，求官民直谏。诏书说：“自来图治之原，必以明目达聪为要。此次内讧外侮，仓猝交乘。频年所全力经营者，毁于一旦。是知祸患之伏于隐微，为朕所不及察者多矣。惩前毖后，能不寒心。自今以往，凡有奏事之责者，于朕躬之过误，政事之阙失，民生之休戚，务当随时献替，直陈无隐。”

这道诏书没有激起多少波澜，因为戊戌政变的前车之鉴使臣工们仍心有余悸，谁也不敢轻易相信慈禧求直言诤见的诚意，更何况向最高当权者提出政事之衰弊，本身就要冒很大风险。面对冷遇，慈禧并没有十分介意，因为她当时要考虑的头等要事是如何安全抵达太原。

两个多月后，慈禧逃到西安，各路护驾人马陆续赶来，权力机器开始运转，与洋人的和谈也在进行中，她又想到了 “广开言路”之事。十二月初十，光绪帝发布 《变法上谕》，其中提到：“懿训以为取外国之长，乃可补中国之短；思前事之失，乃可作后事之师。”“欲求振作，当议更张。着军机大臣、大学士、六部、九卿、出使各国大臣、各省督抚，各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故、吏治民生、学校科举、军政财政，当因当革，当省当并，或取诸人，或求诸己，如何而国势始兴，如何而人才始出，如何而度之始裕，如何而武备始修，各举所知，各抒所见，通限两个月，详悉条议以闻。”光绪帝要求大臣们在两个月的限期内，就政治改革问题，结合外国实例发表自己的意见。但是，绝大部分大臣仍噤若寒蝉，等待观望，毕竟改革派惨死、直言上书者被斩犹在眼前。

又过了两个多月，地方各督抚还是一言不发。慈禧深感无奈，召集身边的王公大臣、军机大臣以及赶来护驾的甘肃布政使岑春煊开会商议对策，众大臣一致认为朝廷必须拿出实际行动才能取信于各级官员。于是，慈禧决定成立一个专门机构办理此事，以示重视。

光绪二十七年 （1901）三月初三，慈禧颁发上谕设立督办政务处，作为 “专责成而挈纲领”的新政 “统汇之区”，并派 “庆亲王奕劻，大学士李鸿章、荣禄、崑冈、王文韶，户部尚书鹿传霖，为督办政务大臣，刘坤一、张之洞亦着遥为参预”，要求各政务大臣 “于一切因革事宜，务当和衷商榷，悉心详议，次第奏闻。俟朕上禀慈谟，随时择定，俟回銮后切实颁行”。这道圣谕不仅说要成立机构，还提出 “新政”概念。也就是说，各地方提出的成熟的意见和建议一律纳入新政范畴，如果获得朝廷审议通过，就会当作新政之策予以施行。

圣谕下达不久，山东巡抚袁世凯斗胆进谏，他上呈的是 《遵旨敬抒管见上备甄择折》，内容包括设立课官院和课吏馆，对官吏进行新政集训；命学生学习实用书籍和外国技术；各省设官报局，开启民智；派遣王公官员出国考察；设立商会，兴办商务等十二条。慈禧见到这份奏章后喜笑颜开，还没有看完全折就对袁世凯大加夸赞。当然，她赞赏的不全是奏折的内容，更多是袁世凯的踊跃态度。那些精明的臣子通过 “庚子之乱”已读懂了慈禧两极化的施政手段，她翻手为云覆手为雨的处置方式让朝廷内外感到玄机莫测。此次慈禧成立督办政务处及对袁世凯之举予以肯定，让大臣们不再敢质疑她推行新政的诚意，因而纷纷上折畅谈新政。慈禧推行的新政一亮相就声势浩大，如上谕所说，“示天下以必信必果”。

很快，两广总督陶模上 《请遣散内监折》，江西巡抚李星锐上 《江西巡抚李中丞复行政事宜折》，安徽巡抚王之春上 《广设算学专门学堂折》，湖广总督张之洞上 《变通政治人才为先遵旨筹议折》，两江总督刘坤一上《遵旨筹议变法谨拟整顿中法十二条折》等。奏折多了，就要有一个审议程序。由于慈禧还在西安，虽然成立了新军机处和督办政务处，但毕竟与各执行机构沟通不畅，所以对各奏章采取了新的 “留中”办法。

所谓 “留中”，就是留下待议或待办。留中的折子又分为两种：一种是留在皇帝的机要处内阁，供皇帝御览，如袁世凯所上 《遵旨敬抒管见上备甄择折》，这是留给太后和光绪帝亲览的，可批示下发，也可不发，由太后或皇帝亲自处理。另一种是留在军机处审议。但由于军机处的权力越来越小，加上新成立的督办政务处分权，所以军机处审议的奏折也就显得不那么重要了。

而督办政务处的职能主要是在慈禧与光绪帝从西安返京前，审议内外臣工关于新政的回奏，并分辨是否可行。据张之洞的幕僚许同莘记载，“是时京外官条陈变法者，皆交会议政务处，区为科举、兵事、财政、杂务四类，俟回京合议”。由此可见，督办政务处负责处理的奏章都是跟新政有关的，而其他奏章还是交军机处。

实际上，推行新政的诏书下达两年后才开始尝试施行。在新政推行的最初三年里，比较突出的有以下几件事：

其一，提倡和奖励私人资本办工业。光绪二十九年 （1903）七月十六日，朝廷成立了商部，由前一年被派往英国、法国、美国和日本考察的皇亲贵族载振(1)担任尚书，工矿业和铁路都归这一部管理。光绪三十年 （1904），公布 《商律》（部分）《公司律》《商会简明章程》，并先在京师设立商会。其中规定：“凡设立公司赴商部注册者，务须将创办公司之合同、规条、章程等一概呈报商部存案。”即与国际惯例一致，办企业仅须登记注册即可。到光绪三十一年 （1905），清廷陆续颁布《商标注册试办章程》《重订开矿暂行章程》《奖励公司章程》《改订奖励华商公司章程》《试办银行章程》《农会简明章程》等。发展实业方面，大理寺少卿、工部左侍郎、督办铁路大臣盛宣怀成为一面旗帜，他创办了许多实业，任轮船招商局督办、电报局总办、华盛纺织局总督办、铁路总公司督办、中国通商银行督办、汉阳铁厂督办。

在实业改革中，现代财产所有权开始逐步确立。比如，光绪三十二年 （1906）拟定的 《大清民事刑事诉讼法》在 “判案后查封产物”一节中规定：“凡封票纸查封被告本人之产物，如产物系一家之公物，则封本人名下应得之一分，他人之分不得株连。”“凡左列各项不在查封备抵之列：一，本人妻所有之物。二，本人父母兄弟姐妹及各戚属家人之物。三，本人子孙所自得之物。”这表明财产所有权已开始从家庭甚至家族所有转变为个人所有。

这一变革的影响极其深远。从光绪二十一年 （1895）到民国二年（1913），民族资本工业发展速度年均百分之十五，比第一次世界大战列强无暇东顾期间的发展速度还略快一点。这主要是朝廷不再坚持以官办或官督商办的垄断经济为导向，转而扶植和奖励私人资本，建立自由的市场经济制度，加上工资和原料低廉，市场广阔，这些有利因素足以抵消其他制度性缺陷带来的不利影响。

其二，废除科举考试制度，设立学堂，提倡出国留学。光绪二十七年 （1901），清廷命各级书院分别改为大学堂、中学堂、小学堂，引进新式教育。光绪二十八年 （1902），朝廷颁布 《钦定学堂章程》。光绪三十年 （1904）十一月二十六日，张之洞等制定通过了学堂章程，将普通教育分为初等、中等、高级教育，这就是具有近代化性质的 “癸卯学制”。光绪三十一年 （1905）八月初四，朝廷下令自翌年起停止一切科举考试，中国延续了一千多年的科举考试制度由此结束。同年十一月初十，朝廷成立学部。

另外，在光绪二十七年 （1901）六月，朝廷谕令各省选派留学生出国，并准许自费留学，后又陆续颁布有关游学及奖励章程。其中留日学生人数最多，至光绪三十一年 （1905），留学生达八千余人。

为了给学校配备相应的教科书，清廷设置了编译局，专门编制教科书，后改为江楚书局，刘世珩(2)为总办。该机构成立后，聘请了一批专业编撰，如缪荃孙(3)、陈作霖(4)、姚佩珩、陈汝恭、柳诒徵(5)等，开始编译书籍。罗振玉(6)、刘大猷、王国维在上海翻译日本书籍，陈季同、陈庆年(7)主译西书，均影响甚大。

其三，改革政制与军制。光绪二十九年 （1903）十月，清廷成立练兵处，以奕劻总理练兵事务，袁世凯为会办大臣，实际掌握练兵大权。清末新政，实际上是戊戌新政的继续。早在光绪二十年 （1894）底，胡橘棻就受命在天津新农镇练就新军十营，兵种包括步兵、炮兵、马队、工程兵，号 “定武军”；后由袁世凯接办，改名 “新建陆军”，史称 “小站练兵”。清末新军由此开始。后张之洞上书 “整军御侮，将才为先”。光绪二十六年 （1900），慈禧以光绪帝的名义发布 《变法上谕》后，张之洞、刘坤一联名上书，“外国之所最长者，莫过于兵”主张用西法练兵。光绪二十七年 （1901），清廷下令废止武举考试，晓谕各省设立武备学堂。“庚子之乱”后，各省皆起练新军，或改编防军，或用新式招练。至光绪三十年 （1904），制定军制，京师设练兵处，各省设督练公所，改定新军区为三十六镇，新军制始划一。随后，清廷下令废除科举，士人多投笔从戎。光绪三十二年 （1906）清政府改兵部为陆军部，直接掌管新军编练事务。同时，着手改革海军。宣统元年（1909），设立筹办海军事务处。宣统二年 （1910），海军部正式成立，仿陆军编制订立海军官制。

其四，建立新型法律制度。清廷以往的刑律，条法酷虐，“一案株连动辄数十人”，以致民怨沸腾。光绪二十七年 （1901），清廷下诏变法：“现在通商交涉，事益繁多。着派沈家本(8)、伍廷芳(9)将一切现行律例，按照交涉情形，参酌各国法律，悉心考订，妥为拟议。务期中外通行，有裨治理。”四年后，清廷批准废除凌迟、枭首、戳尸、刺字等酷刑，并规定可以罚款代替笞杖，无力交纳罚金者可 “折为做工”。并在各地设法律学堂，培养新式法律人才。

从光绪二十九年 （1903）起，清廷又制定和颁布了 《奖励公司章程》《商标注册试办章程》《商人通例》《公司律》《破产律》《各级审判厅试办章程》《法官考试细则》《集会结社律》《大清刑事民事诉讼法》《大清新刑律》《民律草案》等法律。其中，《大清刑事民事诉讼法》《大清新刑律》《民律草案》因辛亥革命爆发，已来不及颁布施行，但是已颁布的法律成为二十世纪上半叶中国政府修订法律的基础。在推行新政的过程中，改革刑律，废除酷刑，虽然仍有局限之处，但为中国法律的近代化奠定了基础。

其五，实行新税制。与筹饷、练兵同作为新政的核心任务。内容包括：增加税种，如增开印花税、房捐、铺捐等；提高税率，如盐斤加价，茶、糖、烟、酒厘金再加三成等；将各地库存以及各陋规收归朝廷；允许地方官自筹税收。

其六，改革吏治。政治方面的改革围绕整饬吏治展开，提出革陋规、改公费；设官吏考验处、调查处；开官智，培养新政人才。这项革新受到了洋人的干预，在西方列强的逼迫下，清廷对传统的官制和机构做了一些形式上的改变。光绪二十七年 （1901）六月初九，清廷宣布撤销总理各国事务衙门，改设外务部。该旨令宣称，“现当重定和约之时，首以邦交为重，一切讲信修睦，尤赖得人而理”，因此对总理各国事务衙门进行改组。外务部 “班列六部之前”，由奕劻总理外务部事务，王文韶为会办大臣，瞿鸿禨为尚书。

另外，为了提高朝廷至地方的行政效率，清廷对原有机构进行了一些改变、裁减和合并。取消书吏，废除卖官的捐纳制，撤销河东河道总督及云南、湖北、广东的巡抚等多余衙署。光绪三十二年 （1906）九月二十日，下令军机处、外务部、吏部、学堂照旧；巡警部改民政部，户部改度支部，兵部改陆军部，刑部改法部，大理寺改大理院，工部、商部合并为农工商部，设邮传部，理藩院改理藩部；太常寺、光禄寺、鸿胪寺并入礼部。之后，将盛京将军改为东三省总督，设奉天、吉林、黑龙江三省巡抚。并饬各省将按察使改为提法使，增设巡警道、劝业道，留兵备处，设审判厅。

不过，改革吏治只是改换了一些名称而已，当权者还是原来那些官员。比如，改革吏治中的反面人物代表奕劻，人们称他是腐败的 “忠臣”、一只打不死的 “大老虎”。

总之，从光绪二十七年 （1901）开始，在五年左右的时间里，清廷在国政、吏治、民生、教育、军事、财政等方面逐步推行改革，史称“清末新政”。