“刑事政策是刑法的灵魂与核心，刑法是刑事政策的条文化与定型化。因此，刑事政策对于刑法的发展具有直接的指导意义。”[1]刑罚制度是刑法的重要组成部分，在世界各国都重视对轻罪的预防和惩治的今天，将我国刑罚制度置于轻罪刑事政策视野之下，探讨其利弊得失及完善途径，对于我国宽严相济刑事政策的实施和社会主义和谐社会的建构，无疑具有十分重要的现实意义。
一、轻罪刑事政策的界定及其意义
一般来说，刑事政策是国家预防和惩治犯罪的方针、原则和对策的总和。根据是否将刑罚以及具有与刑罚类似作用的诸制度如各种保安处分、缓刑、假释、更生保护等作为以防止犯罪为主要目的的刑事上之对策，刑事政策可以分为广义的刑事政策和狭义的刑事政策，前者是指国家以预防及镇压犯罪为目的的所谓一切手段或方法，后者则是指国家以预防及镇压犯罪为目的，运用刑罚以及具有与刑罚类似作用之制度，对犯罪人及有犯罪危险的人所作用之刑事上之诸对策。[2]随着人们对于刑法作用领域有限性以及刑罚效用有限性的认识，对于刑事政策概念的理解不再仅仅停留在国家运用刑法手段应对犯罪上，而越来越多地从广义上理解刑事政策，因而本章也采用广义的刑事政策概念。但是，不管是采取广义的还是狭义的刑事政策概念，刑法“依然是刑事政策的最重要的核心、最高压区和最亮点”。[3]如沙俄时期的刑法学家基斯特雅考夫斯基所言，“在刑法中，第一把交椅无疑应属于刑罚。在刑罚中表现了刑法的灵魂与思想。”[4]因而刑罚政策无疑始终是刑事政策的核心。
在西方，刑事政策经过理性主义阶段、实证主义阶段以及人道主义阶段的流变，目前形成了以“轻轻重重”为基本内容的两极化刑事政策。[5]所谓“轻轻”，主要是指对轻微犯罪的犯罪人，包括偶犯、初犯、过失犯、未成年犯等适用比以往更为轻缓和宽松的处遇。采取这种宽松的刑事政策，一方面是为了改善犯罪人处遇和创造重返社会的条件；另一方面也是为了减轻执法机关的负担，特别是避免刑事设施和矫正设施人满为患的现象而采用微罪处分、缓刑起诉、保护观察等非拘禁的刑事处分来代替自由刑的开放性的处遇政策；所谓“重重”，主要是指对严重犯罪更长期地、更多地适用监禁刑罚，甚至适用生命刑。之所以采用这种严厉的刑事政策，主要是由于当前各国犯罪问题突出，尤其是恐怖犯罪、毒品犯罪等严重影响了社会的稳定。在这种情况下，明知刑法作用的有限性，但在没有其他有效措施的情况下，国家只有通过加重刑事处罚对此作出反应。因此，“重重”倾向反映了一种无奈、一种困惑、一种现实与理想的冲突。[6]
在我国，通过对“严打”刑事政策的扬弃和对“惩办与宽大相结合”刑事政策的发展，目前形成了“宽严相济”的基本刑事政策。所谓“宽”，就是宽大、轻缓，主要表现为司法上的非犯罪化与非刑罚化以及法律上各种从宽处理措施；所谓“严”，就是严格、严厉，主要表现为司法上的犯罪化与刑罚化；所谓“济”，就是指救济、协调与结合。因此，宽严相济刑事政策不仅指对于犯罪应当有宽有严，而且在宽与严之间还应当达到一定的平衡，宽严互补，相互衔接，形成良性互动。[7]
刑事政策轻缓化是当今刑事政策发展的世界性趋势和主流，这从上述两极化刑事政策和宽严相济刑事政策的发展趋向可见一斑。在西方，“轻轻重重”的刑事政策除了美国当代刑事政策更多地表现为“轻轻重重，以重为主”，“轻轻”的目的是为了更好地实现“重重”，使司法机关腾出力量对付重罪外，欧洲主要国家的刑事政策则主要表现为“轻轻重重，以轻为主”，“重重”是对“轻轻”的一种补充。[8]在我国，宽严相济刑事政策的基本内涵也是“该严则严，当宽则宽；宽严互补，宽严有度；审时度势，以宽为主”，所谓“以宽为主”，“是指宽严相济的刑事政策的整体发展趋向是走向宽和”。[9]而这种刑事政策轻缓化的趋势又主要表现在各国的轻罪刑事政策，即国家预防和惩治轻罪的方针、原则和对策上。世界上各主要国家都对轻罪和重罪作出明确划分，[10]在我国，一般认为，法定最高刑为3年以下有期徒刑的犯罪是轻罪，其余的犯罪是重罪。所以，在我国，轻罪案件一般是指法定刑为3年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金、单处剥夺政治权利等处罚较轻的刑事案件。[11]而所谓轻罪刑事政策，一般是指根据犯罪的主客观情况及犯罪后的悔罪表现，而在刑事立法上施以非犯罪化，在刑事诉讼中的拘押、起诉、定罪量刑、刑罚执行等环节施以有利于行为人改造和回归社会的较轻处理的刑事政策，即“轻罪轻处、轻罪轻罚”。[12]从国外的情况看，对于轻罪的政策以非犯罪化、非刑罚化、非监禁化和刑罚轻缓化为总的趋势和目标，体现出了更加人道和宽容的精神。[13]
重视对轻罪的预防和惩治，加强轻罪刑事政策的研究，具有重要的现实意义。首先，对轻罪的重视和惩治有利于防止重罪的发生。我国战国时代的商鞅就主张：“故行刑，重其轻者，轻者不生，则重者无从至矣，此谓治之于其治也。行刑，重其重者，轻其轻者，轻者不止，则重者无从止矣，此谓治之于其乱也。”[14]商鞅的重刑主义思想固然不可取，但是其重视对轻罪的预防和惩治，通过对轻罪的惩处以遏止重罪的思想确实有其合理性。刑事古典学派的开创者贝卡里亚则说得更为透彻：“如果人们并不孤注一掷地去犯严重罪行，那么，公开惩罚重大犯罪的刑罚，将被大部分人看作是与己无关的和不可能对自己发生的。相反，公开惩罚那些容易打动人心的较轻犯罪的刑罚，则具有这样一种作用：它在阻止人们进行较轻犯罪的同时，更使他们不可能去进行重大的犯罪。”[15]正如曾任美国联邦法院大法官的勃兰代斯所说的那样：“我们政府是威力强大无所不在的教员，教好教坏，它都用自己的榜样教育人民。”[16]如果政府忽视轻罪的治理，那么相当多的人在日常生活中，在车站、码头等公共场所使用暴力，将导致社会的流氓化、暴力化倾向，形成严重犯罪的肥沃土壤。因而，惩治轻罪是我国社会治安根本好转的必由之路。[17]其次，对轻罪案件实行轻缓刑事政策有利于促进社会主义和谐社会的构建。正如菲利所指出的那样：“轻罪法庭审理的案件的实际数量要多，因为就像动物中产卵率最大的往往都是体积较小的低等动物一样，在犯罪当中轻罪（像小额盗窃、诈骗、流浪等）也往往占多数。”[18]目前，轻罪案件已经在我国刑事犯罪总量中占有很大比例。比如，某区这类案件已经占到刑事案件总量的60%左右。[19]所以，对数量如此庞大的轻罪采取从轻处罚的轻缓刑事政策，无疑还有利于教育、改造、挽救大多数犯罪人，减少社会的对立面。据有关资料显示，将某区域近5年内被判处3年以下有期徒刑分别被监禁或适用缓刑的罪犯作比较：被监禁者刑满释放后的重新犯罪率为两位数；而被适用缓刑、纳入社区矫正者的重新犯罪率接近于零。[20]可见，对轻罪犯罪人多适用缓刑、社区矫正等轻缓性和开放性刑罚，罪犯就有条件保全家庭、保留工作，不会产生与社会隔离后回归社会方面的困难或障碍，因此他们对法院代表国家作出的宽大处理一般都怀有感恩心态，也就十分珍惜悔过自新的机会，这对于构建和谐社会的重要性是不言而喻的。最后，对轻罪案件实行轻缓刑事政策有利于节约司法资源。据测算，我国每年约用200多亿元的资金维持监狱的运转。[21]贯彻轻罪刑事政策，对轻罪尽可能多地采用社区矫正等非监禁刑，则不仅可以节省司法资源，而且还能提高司法效率，顺应当前建设节约型社会的发展潮流。所以在犯罪控制上，越是加重打击严重犯罪，就越要对轻罪实行轻缓的刑事政策，即要实行“抓大放小”的刑事政策策略。刑法应该有所作为，有所不为，有所多为，有所少为。只有放“小”（轻罪），才能真正抓“大”（重罪）。[22]
二、轻罪政策视野下各国刑罚制度改革
由于西方“轻轻重重”两极化刑事政策是严格刑事政策（重重）和宽松刑事政策（轻轻）向更轻、更重两极化发展，而其宽松刑事政策主要是针对轻罪的，因而基本上可以说，西方的轻罪刑事政策就是宽松刑事政策（或者宽缓刑事政策）。在西方，轻罪刑事政策主要表现在轻罪的非犯罪化、非刑罚化、刑罚轻缓化和非监禁化上。[23]
（一）非刑罚化改革
所谓非刑罚化，有狭义和广义之分，前者意味着“以非刑罚的处分来代替刑罚（本来的非刑罚化）”，如对犯罪少年代替刑罚而宣告保护处分的制度；后者则除此之外，还包括“把轻微犯罪从‘犯罪’的范畴中排除，对这些行为科处行政罚款”，如不把轻微的违反道路交通法的行为当作“犯罪”而科处行政处罚的制度。[24]广义的“非刑罚化”概念已经成为“国际上相当广泛使用的用语例”，[25]因而本章也采用广义的“非刑罚化”概念。所以，本章中的非刑罚化主要是指尽管行为构成了犯罪，依法应当追究刑事责任，但在决定对犯罪行为的反应方式时，严格控制对犯罪行为适用刑罚的条件，在不适用刑罚、采用其他非刑罚处理手段也能达到预防和控制犯罪的目的时，即排除刑罚的适用，改用非刑罚处理手段。[26]当今世界各国非刑罚化的途径主要有如下几种。[27]
1.通过规定免刑制度和免除处罚情节，对刑罚的适用范围进行实质限制
比如《法国新刑法典》第132-58条规定：“轻罪案件，或者除第132-63条及第132-65条规定之场合外，违警罪案件，法院在宣告被告有罪并在必要时作出没收有害物或危险物的判决后，得免除被告其他任何刑罚。”第132-59条第1款规定：“如表明罪犯已获重返社会，造成的损失已予赔偿，由犯罪造成的危害已告停止，可予免除刑罚。宣告免除刑罚的法院得决定在犯罪记录上不记载其决定。”《德国刑法典》第60条“刑罚的免除”规定：“如针对行为人的行为后果严重至判处其刑罚明显不当的程度，法院可免除其刑罚。但行为人因其行为被判处1年以上自由刑的，不适用本规定。”此外，该法第23条、第24条等条文中也有刑罚免除的相关规定。
2.通过非刑事制裁措施对刑罚的适用范围进行实质限制
所谓非刑事制裁措施，是指对依法被确定有罪的罪犯不适用刑罚，而采用刑罚以外的不具有刑事制裁性质的手段予以处分。非刑事制裁措施一般适用于有免除刑罚情节的罪犯、罪行轻微的罪犯或有轻微罪行的未成年人，它本身不具有刑罚的性质，但又可以起到弥补刑罚功能局限的作用。随着非刑罚化运动的发展，各国刑法都规定了许多非刑事制裁措施，作为替代刑罚的制裁措施。例如，英国在1972年的《刑事审判法》中规定了社会服务命令和白天训练中心，作为对监禁刑的替代措施；联邦德国1975年进行的刑法大改革排除了违警罪（性质不严重的轻微罪）的刑事犯罪的性质，把违警罪只视为一般的对法规的违抗或当做“妨碍秩序行为”，因此只处行政罚款，而不处刑事罚金。联邦德国的这一实践立即在西方各国引起反响；葡萄牙1982年新刑法典也确立了这一制度，从而取消了刑法典中违警罪这一类罪名；[28]比利时则实行缓予起诉制度。如果检察官认为根据犯罪行为人的性格、年龄及境遇、犯罪的性质、情节和轻重程度以及犯罪后的情况，认为可以暂缓起诉的，可以决定暂不起诉，而予以考察监督。在经过一定时期的考察监督后，如果认为犯罪行为人表现良好，则可以决定不予起诉。这一做法在21世纪60年代被引进美国后则被改造成审前考察监督制度（Pretrial probation）。被适用审前考察监督的被告人必须是被检察官认定确实犯了罪的人，如果其行为本身不构成犯罪，则不能对其进行审前考察监督。因此，审前考察监督是对事实上犯了罪的人的非刑罚处理方式。
3.通过保安处分弥补刑罚功能的不足，限制刑罚的适用范围
保安处分（Security measure），是指以特殊预防为目的，以人身危险性为适用基础，对符合法定条件的特定人所采用的以矫正、感化、医疗等方法，改善适用对象、预防犯罪的特殊措施。[29]经过近一百年的努力，保安处分在绝大多数国家的立法中得到了确认，内容日益丰富和完善。综观各国立法例，广义的保安处分可以分为对人的处分和对物的处分两大类。[30]对物的保安处分一般包括解散法人、封锁营业场所、没收违禁物品；对人的保安处分可以分为剥夺自由的处分和限制自由的处分两类。剥夺自由的保安处分，指将被处分者收容于一定设施，意在对其治疗、改善的同时保护社会安全的保安处分；限制自由的保安处分，是不将被处分者收容于设施，限于限制自由的保安处分。[31]
（二）刑罚轻缓化
“西方各国刑罚的轻缓化，也就是说以相对较轻的刑罚来预防和控制犯罪”，[32]在刑事立法上表现为建立轻刑化的刑罚结构，在刑事司法上表现为尽可能适用轻刑和非刑罚处理措施。刑罚轻缓化的趋势主要表现如下。
1.刑罚结构向着轻缓化的方向演化
所谓刑罚结构，一般是指一国刑罚体系中各种法定刑罚方法的排列顺序、比例关系和组合形式。“刑罚的历史，本来就是人的历史，这里记录着人生观的变化。迄至19世纪曾经占据刑罚宝座的身体刑和死刑，逐渐被自由刑所代替。于是在今天，20世纪已过半的时候，在监内执行的形式的自由刑，行将被作为监外处置的保护观察和作为金钱自由刑的罚金所代替。”[33]所以，刑罚结构的轻缓化是刑罚结构演化的必然趋势。目前，当今世界的主要国家的刑罚结构，要么以自由刑为中心（如日本和美国），要么以自由刑和财产刑为中心（如法国和德国），[34]身体刑已经逐渐退出历史舞台，而死刑已经被大多数国家废除，保留死刑的国家也对死刑的适用进行严格的限制。[35]
2.罚金刑的扩大适用
罚金刑是指法院判处犯罪人向国家缴纳一定数额金钱的刑罚方法。罚金刑对于利欲性犯罪来说，可谓是罚当其罪，作为一种刑罚方法，对于避免短期自由刑的弊害、作为对于轻微犯罪的处罚手段，也占有重要的地位。如1950年在海牙召开的“第12次国际刑法与监狱会议”，就肯定了罚金刑作为短期自由刑的代替手段的积极意义；1960年召开的联合国第二届防止犯罪与关于犯罪者处遇的会议上，罚金刑也被认为是代替自由刑的适当手段。[36]目前，从国外的情况来看，罚金刑是使用最广泛的非监禁刑之一。这种广泛性不仅表现在罚金刑使用地域广泛，世界上的许多国家和地区都使用罚金刑，而且也表现在罚金刑的使用数量巨大。据统计，在日本，罚金刑占被判刑总数的94.93%；在英格兰和威尔士，罚金刑占被判刑总数的79.33%；在德国，罚金刑占被判刑总数的78.31%；在奥地利，罚金刑占被判刑总数的70.61%；[37]在印度，各种性质的犯罪都规定有罚金刑，无论是国事罪、军职罪还是谋杀罪、强奸罪，均无一例外地适用罚金刑。[38]“罚金刑已经成为适用最多的刑罚方法，在此意义上说，现代世界刑罚体系的中心已经从自由刑移向罚金刑。如果说现代世界刑罚体系的中心仍是自由刑的话，那么可以说，在自由刑中，‘金钱化的自由刑’正在成为其中心。”[39]
3.对自由刑的适用呈弱化趋势
自由刑“是整个刑罚制度的重心，也是刑罚制度中的主要手段”，但是由于罚金刑的兴起，使得各国自由刑的重要性受到限制。[40]以德国为例，虽然德国对传统犯罪、一般犯罪和严重犯罪而言，刑罚仍以适用自由刑为主，但对自由刑的适用呈明显的弱化趋势，表现在：（1）立法上直接缩减自由刑的数量和程度。具体表现有：第一，就数量而言，在欧洲各国中，德国的自由刑占所有刑罚制裁的比例是相对较低的；就刑期而言，德国自由刑的刑期也在大幅度缩减，近年来缩减度在17%～33%之间。第二，自由刑的严厉程度也在不断减轻。1975年联邦德国《刑法》取消预防性监禁的规定。10年后，基于有些累犯不一定要从重处罚的刑事政策的思考，又废除了《刑法》第48条对累犯从重处罚的规定。第三，取消《刑法》第65条关于对人格异常者适用剥夺自由的保安处分的规定。（2）通过规定自由刑适用的限制条件间接地达到弱化监禁刑的目的。具体表现有：第一，监禁刑作为最重的刑罚，已成为对付犯罪的最后手段。对一般犯罪者在处刑时积极主张扩大适用非监禁刑处罚；对于危险的犯罪者则从重或者加重进行封闭性的长期监禁处罚。1975年联邦德国《刑法》第47条的限制性规定使短期监禁刑的适用成为例外。第二，缓刑和假释作为调整、弱化监禁刑强度的手段被广泛地确立并不断完善。在德国各邦，自1895年起，缓刑制度被作为附条件的赦免以命令的形式公布施行，后作为法律确定下来。缓刑的首次扩大适用是针对偶犯，缓刑的适用范围由9个月以上的监禁刑扩大到2年以下。1981年立法将假释条件再度放宽，犯人服刑1/3即可获假释，判处终身监禁的犯人服刑15年后也可假释。第三，大量规定保留刑罚的警告、免除刑罚的方法，对刑罚附有条件地不判处或予以免除。由于这些措施的采用，据称在90年代初期，德国只有6%的有罪判决犯人被送进监狱，而其中有2/3的犯人在狱中的服刑期限不超过2年，甚至有一个时期，德国西部的监禁率减少了19%。[41]另外，根据德国《刑法典实施法》的规定，德国有允许被判刑人以自由的、不付报酬的劳动来代替自由刑执行的规定。统计资料表明，自由刑虽然还占所有判决的19%，但其中的69%被宣告缓刑交付考验。所以，在德国，“从总体上看讲，目前被判处自由刑的犯罪人中，仅有7.5%的人实际在监狱执行刑罚。”[42]
（三）非监禁化
非监禁化也叫非机构化，是指为避免在封闭性的监禁机构（如监狱）中实施对犯罪人的矫正，而应该尽量将犯罪人置于开放性的社会执行刑罚，以使犯罪人更多地接触社会并减少犯罪人相互间的不良影响，以利于其更好地重返社会的一种刑罚执行理念或制度。“监禁刑，尤其是短期监禁刑，在刑罚史上长期以来被认为是一种能真正促进犯罪改造的理想刑罚方法”，但是监狱制度存在着本身难以克服的弊端，显然与以“人道主义思想为基石，坚信人类的命运，保护个人权利和自由，要对误入犯罪歧途的人进行教育、改造、帮助，使他们重新回到自由社会”为最终价值目标追求的现代刑事政策理念相违背，[43]就像菲利所谴责的那样：“现代社会制裁犯罪的措施抹杀了罪犯的人格，使其成为一个号码，或者在杂居中完全被腐蚀，或者在独居中变成一个呆子或残暴的野兽。”[44]于是，西方各国通过多种途径对刑事立法和监狱制度进行了改革，以实现非监禁化。
1.限制监禁刑的实际适用
主要表现在：[45]（1）在刑事立法与司法政策方面严格限制短期自由刑的适用，将其定位为最后适用的刑罚手段。例如，英国1991年《刑事司法法》第1条第2款明确规定了监禁刑的最后手段性：法院不得对犯罪者判处监禁刑，除非法院认为：第一，该犯罪行为，或该犯罪行为与相关联的一个或多个犯罪行为的结合是如此严重，以至于只有这样一种判决才能面对这样一种犯罪行为维护正义；第二，当犯罪行为是某种暴力或性犯罪时，只有这样一种判决才能恰当地保护公众不受该犯罪者的伤害。[46]又如《德国刑法典》第47条第1款规定判处短期自由刑属于例外情况：“法院根据犯罪和行为人人格具有的特殊情况，认为只有判处自由刑才能影响行为人和维护法律秩序时，可判处6个月以下的自由刑。”（2）在行刑处遇政策上规定了短期自由刑的特殊执行方式，对于被判处短期自由刑的受刑人，尽量避免实际投入封闭性的监狱设施予以行刑处遇，取而代之以易科罚金、缓刑或者社区矫正，从而尽量避免短期自由刑监狱化的副作用对主观恶性和人身危险性不大的受刑人的腐蚀，鼓励轻微罪犯改过自新，减轻监狱负荷。[47]比如，《德国刑法典》第47条第2款规定：“本法未规定罚金刑和6个月或6个月以上自由刑，又无前款必须判处自由刑情况的，法院可判处其罚金。本法规定的最低自由刑较高时，在第1句的情况下根据法定的最低自由刑确定罚金刑的最低限度，30个单位日额金相当于1个月自由刑。”根据该项规定，短期自由刑只有在没有其他与罪责相适应的制裁方式能够实现预防性的刑罚目的时，始可适用，否则就应当被易科为罚金。
2.广泛适用缓刑
缓刑制度在现代刑事责任方法中占有极其重要的地位，在抗制犯罪的刑事政策中担当一个相当重要的角色，以至于有学者称其为“除了刑罚与保安处分两个既有支柱之外的第三支柱”、“刑法中的第三轨”或者“特种的刑罚手段”。[48]其优势主要在于：第一，可以避免短期自由刑交叉感染、改造效果短期内难以奏效而犯罪人的职业、名誉等又受到影响等不足；第二，对犯罪性较轻微的偶发犯或初犯等，以暂缓执行或暂缓宣告为手段促其改过自新，在预防犯罪上效果颇大，且亦合乎仁爱精神及刑法谦抑主义之原则。[49]由于缓刑具有这些优势，多数国家的缓刑适用率（即缓刑人数占总监禁人数的比例）长期以来基本保持在40%以上。[50]很多国家的缓刑适用率都在50%左右，最高的达到60%～70%以上。[51]
目前，国外缓刑的适用还出现了以下新的趋势：[52]第一，缓刑方式的多样化，比如，法国原来有普通缓刑制度，它又先后于1958年和1983年分别增加了附考验的缓刑和附完成公共利益劳动义务的缓刑。第二，缓刑适用条件的宽泛化，主要表现在以下几个方面：一是扩大适用缓刑的短期自由刑的期限，如日本现行刑法将适用缓刑的自由刑的期限由原“二年以下”改为“三年以下”。二是增加适用缓刑的刑罚种类。原来缓刑仅对判处监禁刑的犯罪人适用，现在可以对判处罚金、拘役的犯罪人以及累犯适用。如现行《日本刑法》规定：对于被宣告50万日元以下罚金的可以适用缓刑。三是缓刑适用主体既包括自然人，又包括法人。比如，法国的普通缓刑可以适用于法人犯罪。第三，缓刑考验的非难性，目前许多国家都增加了缓刑监督制度，设立具有“惩罚性质”的缓刑考验措施，强化缓刑的制裁力度。如英国的一种特殊缓刑制度——社会服务，要求犯罪人在缓刑官的监督下一年中完成40～120小时的无酬劳动。这种缓刑实际上已经具备了替代刑的性质。
3.广泛适用假释
假释是一种附条件地提前释放的刑罚执行制度，它受到很多国家的普遍欢迎并被广泛适用，在现代刑罚制度中占有十分重要的地位。从国际范围来看，假释的适用率（即假释人数占总监禁人数的比例）总体上不如缓刑，但其数量也很庞大，适用率是很高的。
4.广泛推行社区矫正制度
社区矫正，在有的国家称之为社区矫治、社会处遇、社会内处遇、社会刑罚等，目前并没有一个确定的概念，理论上一般采用美国《国家咨询委员会刑事司法准则与目标》对社区矫正基本含义的规定：指对社区中的所有犯罪的矫正措施。在国外的理论中，社区矫正主要有三种形式：[53]第一，社区矫正是指一个独立的刑种，一般称为社区服务，是指法院对应被判处自由刑的罪犯，作为替代，令其在一定期间内，在保护观察官的监督下，进行无偿劳动的制度。这一规定于1972年在英国被制度化，1975年起在全国范围内正式实施并持续至今，现在每年的适用件数约为3万件。英国社区服务的内容是：对16岁以上有罪并应被判处拘禁刑的人，法院在其本人的同意之下，可在1年之内选择适当日期，命令其在保护观察官的指导下，无偿地从事40小时以上240小时以内的社区服务劳动。社区服务刑的服刑人除从事保护观察官事先安排好的劳动之外，还有向保护观察官报告变更住所及职业的义务，但是没有其他应当遵守的事项。实施社区服务命令的机构是保护观察所，保护观察官在志愿者、职业介绍所等的帮助下事先安排好劳动内容，并亲自监督犯人从事此项劳动。劳动内容多种多样，包括清理教室、帮助发掘考古现场等，劳动天数由犯罪的轻重所决定。[54]此后，受英国的影响，社区服务刑被欧美各国所陆续导入。1994年生效的《法国新刑法典》系统规定了社区服务，使之成为一种重要的监禁刑替代措施。《法国新刑法典》第131-3条规定，“公益利益劳动”为“自然人可处之轻罪刑罚”之一。《法国新刑法典》第131-8条规定：“当处监禁刑之轻罪，法院得指令被判刑人为公法法人或有资格实施公共利益性质之工程的协会完成不付报酬的公共利益劳动，时间为40小时至240小时。对拒绝接受公共利益劳动之刑罚或判决时未出庭的人犯，不得宣告公共利益劳动刑罚。法庭庭长在判决宣告之前，要通知被告有权拒绝完成公共利益劳动，并听取其答复。”《法国新刑法典》第131-22条、第131-23条和第131-24条还具体规定了从事公共利益劳动义务的实施方式。俄罗斯也在1996年新修订的刑法典中借鉴了西方的社区服务。《俄罗斯联邦刑法典》第44条、第45条规定了“强制性工作”是一种主刑，第49条则对“强制性工作”的定义、期限、被判刑人恶意逃避服强制性工作刑的代替措施以及强制性工作刑适用对象的限制条件等作出了具体规定。第二，作为刑罚执行方式的社区矫正。这种社区矫正是附着于缓刑、假释两种制度之上的。如英国的缓刑与社区服务、社会服务结合起来，要求缓刑犯在接受缓刑监督考察的同时，参与社会或社区服务活动。《法国新刑法典》将缓刑分为三种：普通缓刑、附考验期的缓刑和附完成公共利益劳动义务的缓刑。《法国新刑法典》第132-54条、第132-55条、第132-56条、第132-57条详细规定了“附完成公共利益劳动义务的缓刑”的适用条件、法律后果以及被判刑人的义务等基本内容。其中，《法国新刑法典》第132-54条规定：“法院得以第132-40条及第132-41条规定的条件与方式，规定被判刑人为公法法人之利益或有资格实施公共利益劳动之协会的利益，从事40小时至240小时的公共利益劳动。在被告拒绝从事公共利益劳动或其未出庭时，不得命令附完成公共利益劳动义务之缓刑。从事公共利益劳动义务之实施方式，依第131-22条至第131-24条之规定。公共利益劳动全数完成的，判刑判决视同不曾发生。”加拿大的社区矫正主要由缓刑犯组成。执行社区矫正的官员称为缓刑官。缓刑官的角色是综合性犯罪人管理系统的中心。缓刑官保证犯罪人符合法庭和社区的规定：在法庭——缓刑官实施调查，完成报告和执行法令；对当事人——缓刑官执行监督、提供咨询并对犯罪人进行评估；在社区——缓刑官提供社区保护并提倡社区矫正，发展社区矫正计划。[55]第三，作为刑事诉讼替代方式的社区矫正。在国外的司法实践中，社区矫正有时也被应用于避免使犯罪人正式进入刑事诉讼程序。在美国，这一社区矫正项目被称为转向，在美国刑事司法执法体系中得到广泛适用。转向具体包括以下形式：一是对于法定应进入司法程序的而酌情不予进入；二是对于已经进入司法程序的犯罪者予以暂停或中止；三是减少对犯罪者的监督控制程度，或者将犯罪者安置到非司法机构进行管理教育和矫治，或者对应当进行常规监督的对象不予监督。对于转向的犯罪人，社区所采用的最为广泛的措施是给予特别的处遇和服务项目，包括矫正的教育项目、养育之家、小组之家、社区毒品矫治项目、看护中心以及当地的咨询机构和中心等。[56]另外，调解、延迟起诉（缓起诉）、处理街头犯罪的替代措施等也是转向的重要措施。[57]上述三种不同意义上的社区矫正在各个存在社区矫正制度的国家一般是同时存在并发挥作用的。
所以，从广义上说，西方主要国家的社区矫正不是单一的刑种，而是复合型的刑种，是一个多元化的刑种群，具体包括缓刑、假释、社区服务、家中监禁、周末监禁、劳动释放、学习释放、归假、转处、中途之家、自愿者活动、保护观察、电子监控等。[58]作为与监狱矫正相对的行刑方式，社区矫正代表着行刑制度的发展趋势，在西方国家得到广泛适用，且成效显著。当前，美国、加拿大、澳大利亚、英国等主要西方国家处于社区矫正的人数已经超过监禁人数。[59]据2000年的数据统计，加拿大适用社区矫正的比例在全世界最高，达到79.76%；澳大利亚为77.48%；新西兰为76.15%；法国为72.63%；美国为70.25%；韩国为45.9%；俄罗斯为44.48%。[60]英国适用社区矫正的比例也比较高，据英国国家缓刑局统计，2000年英国判处的各种刑事案件刑罚适用比例如下：不起诉的占19%，被判罚款的占23%，被判社区服务刑罚的占33%，监禁刑占25%。[61]并且英国法院犯罪人社区矫正刑罚的适用比例呈逐年上升趋势。1988年，英国有9.5万人被判处社区矫正刑罚；1999年，15.2万人被判处社区矫正刑罚；2002年则有20万人被判处社区矫正刑罚。之所以出现上述情况，是由于适用社区矫正刑罚的重新犯罪率低于监禁刑，且行刑成本较低。[62]
三、轻罪政策视野下我国刑罚制度改革
我国台湾地区著名学者林纪东先生指出：“刑事政策，也就是为刑法定罪科刑基础的政策。所以，刑法之制定与运用，罪刑之确定与执行，都应由刑事政策的观点出发，以是否合于刑事政策的要求为指规，不合于刑事政策的刑事立法，是不良的立法，离开刑事政策的判决和执行，也必定是不良的判决和执行。”[63]因此，下文以轻罪刑事政策的要求为指规，结合国外刑罚制度改革的新趋向，对我国刑罚制度进行考察，探究其漏洞和不足，并提出完善建议。
（一）轻罪政策视野下我国现行刑罚制度存在的问题
关于现行刑罚制度的漏洞和不足，众说纷纭。从轻罪政策的角度来看，我国现行刑罚的结构不仅属于重刑结构，而且存在假释适用率低、管制刑名存实亡等问题。
1.我国现行刑罚结构属于重刑结构
从死刑的数量及适用范围、自由刑在刑法分则中所占比例的大小、罚金刑在刑法体系中的地位及其适用情况等指标来看，刑法中的刑罚结构是以自由刑为中心、以死刑为重要刑罚方法的封闭性重刑刑罚结构。[64]从死刑的配置来看，我国刑法典对55种犯罪配置了死刑，并且死刑的适用范围除了危害国家安全、危害公共安全和他人生命等严重犯罪外，还包括侵犯社会管理秩序、经济秩序等较普通社会关系的犯罪。从刑法最重刑种死刑罪名数量之多，涉及范围之广来看，我国刑法仍然呈现重刑化倾向，重一般预防的色彩浓烈。从自由刑的配置来看，我国刑法分则每一种罪名都配置有自由刑，而且3年以上有期徒刑为代表的重刑在刑罚结构中占大部分。据统计，刑法分则中起刑点在3年以上的条文达154条，占分则条文总数（350条）的44%。加上起刑点在5年以上的87个条文（有的与3年以上的同在一个条文，二者有交叉），超过50%。[65]虽然刑法典中规定有管制、拘役、3年以下有期徒刑，还规定了缓刑制度，但是它们不仅占的比例小，而且在实践中适用的也不多。刑法中对于刑罚结构的调整，成效最大的是调整和扩大了罚金刑的适用范围。1979年《刑法》仅在20个条文中规定了罚金刑，涉及罪名23个，在刑法分则条文和罪名总数中的比例不到20%，而现行刑法分则350个条文中，规定可以并处或者单处罚金的条文有144条，占刑法分则条文总数的41%。单从罚金刑条文在刑法分则中所占的比例来看，《刑法》已经接近了1968年《意大利刑法典》42.5%、1971年《西班牙刑法典》43%的水平，超过了《日本刑法》27.1%、《韩国刑法典》33.2%、1975年《法国刑法典》34.2%的比例。[66]但是这并不能表明罚金刑已经成为我国刑罚结构的中心之一。因为在现行刑法中，罚金刑仍然只是附加刑，在多数情况下只能附加于有期徒刑适用，而且主要适用于贪利性犯罪，对非贪利性的故意犯罪和过失犯罪原则上尚没有规定罚金刑，罚金刑作为短期自由刑的替代刑的功能尚未得到充分显现，罚金刑在我国现行刑罚结构中的地位和适用范围仍然受到重大限制。
2.假释的适用率极低
同美国、日本等相比，我国的假释适用率可谓极低。据统计，在13个亚太国家和地区中，我国假释率处于倒数第四位的水平。[67]另据司法部监狱管理局统计，1999年假释罪犯30075人，假释数占押犯总数的比例为2.13%，比例较高的省份是山东（11.58%）、河南（5.07%）、陕西（4.63%），比例较低的是西藏（0.07%）、青海（0.16%）、广西（0.36%）。[68]另据最高人民法院的有关统计数据，1999年全国法院系统办理的假释案件中，被批准假释的人数占在押犯的比例为2.11%、2000年为1.65%、2001年为1.43%。[69]可见，在我国，不仅假释的绝对数量和比率都非常低，而且假释适用还呈逐年减少的趋势。出现这种情况，原因是多方面的，比如，现行刑法对于假释适用条件的规定过于原则，难以把握；受报应主义刑罚观念的影响，认为将那些没有执行完刑罚的犯罪人提前释放会造成一部分正义不能得到实现等。
3.管制刑名存实亡
“管制，指由人民法院判决，对犯罪分子不予关押，但限制其一定自由，交由公安机关管束和民众监督改造的一种刑罚方法。”[70]管制刑是我国的主刑之一，是我国独创的刑种，也是完全符合刑罚轻缓化和行刑社会化世界潮流的刑种，但是我国刑法中规定可以使用管制刑的条款和范围还太窄太少。在刑法分则325个规定法定刑的条文中，可适用管制的条文有87个，仅占总数的26.7%。[71]而且分布不平衡，有的犯罪类型规定管制的比例高，如危害国家安全罪有管制法定刑的条文占全部条文的50%，而有的犯罪类型中，规定管制的比例低，如破坏社会主义市场经济秩序罪中有管制法定刑的条文只占全部条文的6.5%，有些类型的犯罪，如贪污贿赂罪、渎职罪和军人违反职责罪则没有一个配置有管制刑的条款。[72]在实践中适用管制的比例则更低，如根据2000年某省的调查，1997年该省人民法院共对29919人判处刑罚，其中，被判处管制刑的132人，占0.44%；1998年被判处刑罚的33114人，其中，被判处管制刑的260人，占0.79%；1999年被判处刑罚的38503人，其中，被判处管制刑的336人，占0.87%。[73]
管制刑在立法上和实践中的“冷遇”，除了司法实践中重刑主义的影响等因素外，一个重要原因就是管制刑本身还存在较大缺陷，主要表现在：[74]第一，管制体现的惩罚性较弱。[75]第二，管制在实践中很难落实，发挥不了应有的效能。出现这种状况，主要是因为目前缺乏群众有效监督的社会环境和运行机制，而公安机关维持社会治安的任务繁重，人力有限，精力不足。第三，管制缺乏必要的强制性。尽管刑法中有对管制刑服刑犯进行管束的规定，但是却没有指明如果罪犯违反了这些规定，公安机关应当如何进行处理，使得相关规定几乎成为一纸空文。第四，管制刑的适用对象与拘役刑的适用对象、缓刑的适用对象难以区分，导致其适用困难。比如，“从我国刑法分则规定的情况看，我们很难看出对能适用拘役刑的犯罪，同时规定管制和不规定管制的区分标准是什么……可见，立法机关在分则这方面的规定是非常任意的。这种任意性也是由管制与拘役的适用对象确实难以截然分开所决定的。”[76]由于管制刑具有较多的缺陷，使得学界废除管制的呼声不绝于耳。[77]但是任何事物都要一分为二地看待，管制刑的优势也是明显的：[78]第一，保留管制适应了世界范围内刑罚体系发展变化的趋势。当代刑罚体系发展的趋势是以财产刑、资格刑、名誉刑代替剥夺自由刑。一种多层次、多中心的刑罚体系正在形成和建立。承认管制在我国未来刑罚体系中应有的地位，适当扩大管制的适用范围，以降低剥夺自由刑的使用量，是历史的必然。第二，保留管制还符合刑罚方法发展变化的趋势。刑罚方法向开放性发展，是当今世界刑法变化发展的一个新趋势。我国刑法中的管制与代表世界刑法发展趋势的开放性措施，在基本精神上是不谋而合的。而且，我国刑法规定的管制，吸收广大群众参加刑罚的执行，这对刑罚功能的发挥极为重要，而这一点却是国外开放性措施所无法比拟的。第三，管制属于轻刑，在我国刑法体系中，轻刑不是规定多了，而是规定少了。目前由于犯罪形势严峻，需要重刑遏制，因而管制在一定程度上被虚置。但重刑不可能持久，轻刑化是必然趋势。“作为刑罚的一种，以管制刑为代表的限制自由刑的兴起，总体上体现了刑罚进化过程中向着轻缓化方向发展的一种趋势。”[79]管制作为轻刑在刑罚结构中的存在有其必要性。
4.短期自由刑为数众多
综观各国通说及立法例，刑期在6个月以下的剥夺自由刑为短期自由刑，[80]在我国刑法中就是指拘役刑，[81]拘役刑在我国刑法中的地位得到了充分肯定。在1979年刑法分则的102个条文中，有69条规定了拘役刑，占分则条文总数的67.6%；而修订后的1997年刑法分则的347个条文中，有301个规定了拘役刑，占分则条文总数的86.74%，对拘役刑的配置大有全面撒网之势。[82]但是拘役刑本身具有容易让受刑人发生“交叉感染”、刑期过短难以达到改造效果等难以克服的弊端，如果不对其进行改良的话，过多地规定和适用拘役刑是很难达到矫正罪犯使其顺利重返社会的刑罚目的的。
5.罚金刑制度存在缺陷
我国罚金刑制度的缺陷主要表现在：第一，罚金刑的适用范围比较狭窄。从罚金刑的适用范围来看，我国刑法中的罚金刑主要适用于贪利性犯罪。[83]我国刑法分则所规定的犯罪，不管罪质轻重，只要是贪利性的，除了贪污贿赂以外，一般都规定有罚金；而对于很多较轻的犯罪，只要不是贪利性的，一般都不规定罚金刑。这种以贪利性犯罪为主的罚金刑适用范围不利于发挥罚金刑对于轻罪的报应和预防功能。罚金刑不仅对贪利性犯罪具有较强的报应性和预防性，而且对轻罪也有充分的报应性和预防性。罚金刑所剥夺的权益比生命刑、自由刑要轻缓得多，从报应的角度看，应当适用于较轻犯罪。此外，较轻犯罪的犯罪人，一般而言，其人身危险性都较小，从预防的角度而言，罚金刑是可以预防较轻犯罪人再犯罪的。所以，从世界范围来看，将罚金刑主要适用于各种较轻的犯罪已成为普遍承认的原则。比如，《日本刑法》规定适用罚金刑的52个条文中，处刑3年以下的条文就有48个，占适用罚金刑条文总数的92.3%。《瑞士刑法典》分则有222个罪刑条文，其中130个条文的法定刑中挂有科处罚金刑的规定，而主要适用于轻罪的单科罚金以及轻惩役或拘役选科罚金的共有123个条文，占挂有罚金刑全部条文的94.6%。在美国，罚金通常作为轻罪和违警罪的惩罪方法，对比较严重的罪往往只能和监禁刑一起适用。[84]所以，我国罚金刑适用范围的规定与世界潮流相比是明显滞后的。第二，我国的罚金刑适用方式单一，而且以并科制为主。从罚金刑的适用方式来看，世界各国主要有单科罚金制、选科罚金制、并科罚金制和易科罚金制，其中并科罚金制又分为必并科和得并科。目前，我国罚金刑的执行方式主要是并科制，其中又以必并科为主，得并科为辅。现行刑法没有一个规定对个人单科罚金的法条。然而，在多数西方国家，有关罚金刑的立法模式大多为单科，并科只占到少数。例如，瑞士可以并科罚金刑的犯罪有19种，仅占全部可科罚金的犯罪总数的14.8%；奥地利有3种犯罪可并处罚金，仅占全部可判处罚金刑犯罪的3.8%；意大利可以并处罚金刑的犯罪有70种，占全部可处罚金刑犯罪的48.9%；日本可以并科罚金的犯罪只有一种；韩国可以并科罚金的犯罪有21种，也仅占全部可处罚金刑犯罪的18%；德国现行刑法规定罚金刑以单科为原则；法国规定只有重罪可以并科罚金。[85]以上所列举的国家中，只有意大利规定并科罚金的比例大，但也只占了不足一半。若从实务上看，并科罚金所占的比例就更少，日本等国家根本不适用并科罚金，德国等国家也极少适用并科罚金，就是立法规定并科罚金最多的意大利，实务中并科罚金的适用数量也比单科罚金少得多。而我国并科罚金刑的规定几乎达到全部可处罚金刑犯罪的80%，在实务中，很少的罚金刑判例几乎全是并科适用。[86]
我国并科制为主的罚金刑适用方式，极大地限制了罚金刑独立适用的范围，使得罚金刑在惩治较轻犯罪方面替代短期自由刑的目的很难达到。
6.缓刑制度存在不足
我国缓刑制度的不足主要表现在适用缓刑的刑罚种类偏少，没有规定罚金刑的缓刑，累犯一律不适用缓刑的规定不尽合理。我国刑法规定适用缓刑的刑罚种类仅为拘役和有期徒刑，没有规定对罚金刑可以适用缓刑。但在法国、日本等国家都有对于罚金刑适用缓刑的规定。如《日本刑法》第25条规定：“对于被宣告三年以下惩役、监禁或者五十万元以下罚金的人，具有下列情形之一的，可以根据情节，自判决确定之日起，在一年以上五年以下的期间内暂缓其刑罚的执行……”《法国新刑法典》第132-31条第1款规定：“对自然人判处的5年以下监禁刑、罚金或日罚金刑……均适用普通缓刑。”缓刑的适用条件难以把握，导致缓刑适用上的不一致，影响缓刑的公平性和权威性。比如，根据《刑法》的规定，适用缓刑必须具备的条件之一是“适用缓刑确实不致再危害社会”，对此条件应如何判定？实践中的做法，一般是凭法官的直觉预测，缺乏科学性，导致了缓刑适用上的不一致。这种不一致主要表现在两个方面：一是贪污贿赂等经济犯罪、渎职犯罪缓刑适用过多，而其他犯罪的缓刑适用率偏低。《经济日报》2000年刊载的一篇文章指出，“据统计，某市1997年判决经济犯罪分子104人，其中缓刑65人，有个基层法院判决21人，缓刑19人，占90%；1998年判决97人，其中缓刑63人，占65%；有个基层法院判决6人，全部为缓刑，占100%，这些还不包括免予刑事处分的案件。而判处缓刑的经济犯罪案件，95%是万元以上的大案。”[87]据某省的统计资料显示，近年来徇私舞弊、滥用职权等渎职犯罪的缓刑适用比例也高达50%以上，2000年1月至5月渎职犯罪适用缓刑的比例甚至达到了73.33%。[88]而另据最高人民法院统计，1999年，全国的缓刑适用率为14.86%，2000年为15.85%，2001年为14.71%。[89]二是缓刑适用的地区差异大。有资料显示，山东寿光法院1998年以来适用缓刑521人，缓刑率达23%，而某地1999年判决的1356人中判缓刑的只有123人，比例仅为9%。[90]上述差异的存在，除了人情关系的干扰、各地区经济发展水平不一致等原因外，缓刑适用条件的模糊也是重要的原因之一。
7.社区矫正制度亟待完善
自2003年7月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》以来，我国的社区矫正工作取得了一定的进展，但是还不能满足轻罪刑事政策的要求，同发达国家相比也还存在较大差距。这主要表现在：第一，社区矫正工作的立法相对滞后。在修改《刑法》和《刑事诉讼法》之后，刑事基本法律均对社区矫正制度作出明确规定。但《社区矫正法》、《社区矫正实施办法》和《刑事执行法》等全面系统规定社区矫正制度的法律、法规，还尚未出台，而社区矫正制度的确立完善亟待立法出台。第二，社区矫正的适用数量太少。当今国外许多国家的缓刑率超过了监禁率，假释在许多国家适用量也很大。如2000年，在美国，被监禁的罪犯人数为193万人，而同期处于社区矫正的缓刑和假释罪犯人数高达456万人，是监禁人数的2.36倍。到目前为止，我国监狱收押的罪犯总数已经超过了151万人，而在1982年时仅有63万。从社会总人口看，当时我国是10.3亿人，现在接近13亿人。在押犯的增长幅度是社会总人口增长幅度的五六倍。在这样一种态势之下，缓刑和假释的适用率依然很低。如上文所述，我国1999年的缓刑适用率仅为14.86%，2000年为15.85%，2001年为14.71%。在押犯中假释的比例更低，2000年共假释23550人，假释率仅为1.63%。还需特别说明，西方发达国家的监禁人口都包括看守所的未决犯和在看守所执行的已决犯。如果按这种方式统计，我国缓刑、假释人口与监禁人口的比率还要低。[91]第三，我国社区矫正队伍力量单薄，急需增强。根据目前的情况和研究设想，街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作，[92]然而，目前基层司法所的状况不容乐观。目前全国已经建立了4万多个司法所，工作人员发展到了9万多人，平均每个司法所有2～3人，在一些地方的司法所中，只有1人，尽管人少，但是他们担负的工作却很多，很难有精力和专人从事社会矫正工作。[93]
（二）轻罪政策视野下我国刑罚制度的改革
以轻罪刑事政策为指向，“轻缓轻微犯罪的刑罚处罚力度，倡导人道主义的刑罚处遇方式”，[94]是我国当前刑罚制度改革的一个重要方面。具体包括以下内容。
1.完善管制刑，扩大管制刑的适用范围
如上文所述，管制刑本身存在比较严重的缺陷，但是又有其存在的必要性和必然性，所以废除管制刑是“因噎废食”的不明智之举。对于管制刑的正确态度应该是保留管制刑，但是对其可以从以下几个方面进行完善，以使我国的刑罚制度进一步适应轻罪刑事政策刑罚轻缓化和非监禁化的要求：[95]第一，缩短管制刑期，增加易科拘役刑的规定。我国目前管制的刑期为3个月以上2年以下，数罪并罚时可达3年，时间太长，所以，可以考虑将管制刑刑期缩短，使之与拘役刑刑期相当，并明确可将其作为短期自由刑的替代措施与拘役刑互相易科使用。在国外，对限制自由刑的执行往往以易科短期自由刑作后盾，对于违反规定的服刑者改处监禁以示惩罚。比如，《俄罗斯联邦刑法典》第53条“限制自由”第4款规定：“在被判处限制自由的人恶意逃避服刑的情况下，可以用剥夺自由代替，其期限为法院所判处的限制自由的期限。此时，服限制自由的时间应计入服剥夺自由的时间，1天限制自由折抵1天剥夺自由。”所以，在我国刑法中增加管制易科拘役刑的规定，有利于管制刑功能的发挥。第二，加大管制刑的惩罚力度，提高其威慑力。我国自由刑的主要特征之一就是进行劳动改造，管制刑也不例外。但是我国刑法规定管制犯在劳动中实行同工同酬，没有体现出劳动改造与一般谋生手段的区别，应该予以修改。具体做法可以参酌拘役刑的规定：“参加劳动的，可以酌量发给报酬”，并由行刑机关具体规定发放标准。同时，法律还应体现刑罚个别化原则，对于特定罪犯规定一些有助于矫正反社会性格，加速改造过程的法律义务，如不许饮酒、不许单独外出等。第三，我国应该扩大管制刑的适用范围。应改变目前我国刑法中管制的适用对象主要根据犯罪性质来确定的做法，规定根据犯罪行为的危害程度和罪犯的人身危险性大小来确定是否适用管制刑。对于一切危害较轻，罪犯本人又不会再次危害社会的罪犯，均可考虑适用管制。也就是说，管制应作为一种替代刑种适用于一切可以处以拘役的罪犯。并在刑法中规定：“对于应当判处拘役的犯罪分子，如果认为不必关押的，可易处管制。”
2.完善拘役刑的宣判及执行制度
拘役是适用于轻罪的主要自由刑之一，但是拘役刑具有改造时间短，难以取得实效，而且容易发生交叉感染等弊端，[96]所以，有必要对拘役刑进行完善，主要措施有：[97]第一，严格限制拘役刑的宣判。应在立法上规定，科处拘役刑只是在有一般预防或个别预防的特别情况的例外情况下适用。比如，《德国刑法典》第47条第1款规定：“法院根据犯罪和行为人人格具有的特殊情况，认为只有判处自由刑才能影响行为人和维护法律秩序时，可判处6个月以下的自由刑。”第二，广泛适用非监禁刑，以代替拘役刑。比如，对于本应科处拘役的轻微犯罪行为，用罚金代替拘役；扩大缓刑的适用；设立拘役易科罚金制；用社区服务刑代替拘役刑等，都不失为替代拘役刑的良好手段。第三，改善拘役刑的执行方法。用周末监禁、半监禁等执行方法替代拘役刑的传统执行方法，能较好地克服拘役刑的弊端。周末监禁是指利用受刑人每周之空暇时间，即是每周完工后至次周开工前之时间为拘役刑之执行，一般多是自星期六下午入监，至星期一早晨释放。依此累积执行至其刑期完毕为止，其性质类似于罚金刑之分期缴纳，乃刑之分期执行。周末监禁发源于德国《少年法院法》中的少年拘禁。半监禁是指受刑人白天在监狱之外自由地工作，晚间及不工作的时间则返监狱接受监禁。此制度于1951年首先施行于法国马赛的波美特监狱，本为由监狱至出狱之过渡时期的执行办法，使即将出狱的受刑人对社会之适应作预先之训练。上述方法能够使受刑人保持社会联系，不影响职业或学业，并可以避免一般人知悉其受刑之事实，实属人性化的考虑。唯一的缺陷就是如果不对受刑人专设执行场所而仍在监狱执行的话，难以做到与其他犯罪人的有效隔离而发生“交叉感染”。
3.提升罚金刑的地位和适用
目前，“罚金刑的运用乃渐行扩大，此种扩张的趋势更由于自由刑无可避免的‘反社会化效果’，将使罚金刑成为未来的主要刑罚。”[98]可见，罚金刑在刑罚制度中具有十分重要的地位。我国应该从下述几个方面，进一步发挥罚金刑的作用。
第一，提高罚金刑在刑罚结构中的地位，将罚金刑提升为主刑。刑罚理论证明，罚金刑在抗制轻罪方面，比短期自由刑有更好的作用。它可以防止罪犯在狱中交叉感染，不使犯罪人打上犯罪烙印，不妨害犯罪人的家庭和社会生活，有利于犯罪人再社会化。因而在德国、法国和英国等国家，罚金刑在轻罪上的适用率已经超过了自由刑，成为抗制轻罪的主要手段。[99]而我国刑法仅规定罚金刑为附加刑，罚金刑在刑罚结构中的地位偏低。如果刑事立法明确规定罚金刑为主刑，将改变我国自由刑和死刑为主导的刑罚结构，既符合各国刑罚结构改革和发展的趋势，也能更好地满足抗制轻罪的现实需要。当然，为了发挥罚金刑的功能，还应规定罚金刑作为主刑也能够与其他刑罚方法并科。德国、法国、日本和我国台湾等已经将罚金刑上升为主刑，都规定罚金刑可以和自由刑并科。[100]