第二节 厘清权力边界，当好“服务员”

2012年，习近平担任总书记之初便强调“不但要坚持改革，还要有所开拓”。党的十八届五中全会也指出要如期实现全面建成小康社会，推动经济社会持续健康发展必须坚持深化改革，深化改革的一个重要方面就是要“健全使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府市场的制度体系”。具体而言，就是要妥善处理好政府与市场的关系，形成政府与市场的良性互动。

让简政放权成为持续改革行动

2015年年初，在中国政府网推出的“网友最关心的十大政策”票选活动中，简政放权位列第一。老百姓对简政放权成果的切身感受是“证明不开了”“费用少交了”“‘衙门’好跑了”。简政放权，在理念上要确立当好“服务员”的观念，在方法上要做到“放管”结合，这已经成为各级政府的普遍共识。

为什么简政放权会在“网友最关心的十大政策”中位列第一呢？一直以来，“八个部门管不住一头猪”“办准生证比生孩子还难”“投资设厂要盖100多个章”，部门职能重叠、审批程序繁琐等问题始终困扰着广大群众。虽说从改革开放以来，简政放权一直是中央政府在做的一个事情，但是各种因素导致实践效果并不好，反而政府管的越来越多，给民众带来诸多不便。党的十八大以来，党和国家再次将简政放权提上日程，党的十八届三中全会提出要进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度地减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批。经过三年左右的时间，简政放权给人民群众带来了实惠和方便。

改革没有完成时只有进行时，我国处于深化改革的攻坚阶段，伴随发展大环境的变化，我们仍有许多方面需要进一步深化改革，进一步完善政府和市场的关系，构建“有限政府”。

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有限政府

有限政府是指政府自身在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会的严格限制和有效制约。从政府权力来源来看，政府与公众是一种契约关系，公民将权力授予政府，但并没有将所有权力都转让，而是保留了相当一部分，所以政府天然是有限的。有限政府的实现，关键在于法治的实现。法治之下的权力是一种有限权力，严格依法行政的政府必然是有限政府。在法治社会，宪法和法律划定了政府行为的明确界限，行政权力的行使受到法律的限制，政府职能的设置面临法律的规定，政府机构的规模来自法律的约束，所有这些都是一个有限的框架。

2015年，国家出台了一系列“放手”政策，并已取得实际成效：3月，国务院决定取消和下放90项行政审批项目；5月，伴随453项非行政许可事项取消，“非行政许可审批”这个历史概念终结；7月，国务院印发《关于取消一批职业资格许可和认定事项的决定》，取消62项职业资格许可和认定事项；9月，国务院常务会议审议通过了第一批91项拟清理规范的中介服务事项；11月，国家又发文明确简化优化办公服务流程，方便基层群众办事创业。比如，全面梳理和公开公共服务事项目录，坚决砍掉各类无谓的证明和繁琐的手续，大力推进办事流程简化优化和服务方式创新，加快推进部门间信息共享和业务协同，扎实推进网上办理和网上咨询；等等。

不过，简政放权并不是说彻底放弃政府的权力，部分群众也担忧一些事情政府不做了是不是就没人做了。构建“有限政府”，该管的还是得管好。简政放权的目标不是简单放权，而是同时加强市场和社会监督，做到放管结合。比如，推广随机抽查的“双随机”制度，是事后监管一个高招。随机抽取被检查对象，随机选派检查人员，意味着每个市场主体的头上都悬着一把达摩克利斯之剑，企业必须增强守法自觉性，同时也意味着执法人员只能阳光行政。此外，“先照后证”制度也是事后监管的有效做法。2015年10月13日，国务院印发《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》。《意见》把这个原则确定为政府监管市场的一个基本原则，

可以简称为“四个谁”，即“谁审批、谁监管”“谁主管、谁监管”。

总体而言，面对新常态，我国发展大环境发生了变化，要将五大发展理念贯彻落实到实处，简政放权是必须。并且，简政放权不是一阵风，而只能是持续性的改革行动。正如李克强总理所言，“开弓没有回头箭，下一步还要继续推进（政府职能转变和简政放权），以更大的勇气和智慧，坚决打好这场攻坚战”。

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达摩克利斯之剑

在古希腊传说中，狄奥尼修斯国王请他的朋友达摩克利斯赴宴，命其坐在用一根马鬃悬挂的一把寒光闪闪的利剑下，由此而产生了这个典故，意指令人处于一种危机状态，临绝地而不衰。或者随时有危机意识，心中敲起警钟等。

用好“三张清单”，找准权力边界

2015年3月，中办国办印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》指出，分门别类进行全面彻底梳理行政职权，逐项列明设定依据；对没有法定依据的行政职权，应及时取消；依法逐条逐项进行合法性、合理性和必要性审查；在审查过程中，要广泛听取基层、专家学者和社会公众的意见；公布权力清单；积极推进责任清单工作。“三张清单”作为深化改革的重要内容，是政府给市场和社会搭建创新空间的重要举措，三者之间的逻辑就是打造“有限政府”和“责任政府”，建设“开放市场”和“活力市场”。

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责任政府

责任政府作为一种新的行政法理念，是指具有责任能力的政府在行使社会管理职能的过程中，积极主动地用自己的行为向人民负责；政府违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一，做到执法有保障、有权必有责、违法受追究、侵权须赔偿。

“三张清单”最初源于河北省原外经贸厅副厅长李友灿一案的反思。2004年，河北省原外经贸厅副厅长李友灿在一年多时间里，利用审批进口汽车配额的权力，收受贿赂高达4744万多元，创下了当时内地贪官贪污数额的最高纪录。就凭手中掌握的1149台进口汽车的配额，李友灿为什么敢张开这样贪婪的大口？就是因为权力不透明。河北省商务厅作为一个刚由几家单位组建的新部门，事后查处李友灿贪污案时，很多人不知道李友灿还管着进口汽车配额，即便有人知道他管着此事，也不知道具体是怎么审批的。李友灿一案引起了河北省委、省政府领导的深思。河北省委、省政府认为：“阳光是腐败的天敌，公开是腐败的克星。无论是站在从源头上防治腐败的角度考虑，还是从提高党的执政能力建设上考虑，都应该探索权力公开透明运行机制，进一步加大权力公开的力度。”2005年，河北省委、省政府批转了省纪委、省监察厅《关于开展推进行政权力公开透明运行试点工作的意见》，以省商务厅、省国土资源厅、邯郸市政府为试点，大刀阔斧地推进行政权力公开透明运行改革，依法清理行政权力项目，公开政务运作流程。明晰每个单位、每个职位的权责，给权力划定边界。自此，“让权力运行在阳光下”逐步走向全国各地，“三张清单”也应运而生。自中办国办印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》以来，截至目前，29个省级政府已完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。比如，2015年12月，湖北省首次集中公布省级权责清单和监管清单，其中62个省级部门2610项行政权力和422项省级行政监管事项，均可在省政府门户网站查询。

如果说“权力清单”旨在明确“不能做什么”，那么与此相对应的“责任清单”则明确了“必须做什么”。前者重在治理越位，后者重在治理缺位。目前，各级政府已广泛建立了责任清单制度，画出了“追责路线图”。为有效防止多头监管、权责交叉等问题，河北省的责任清单用“与相关部门的职责边界”来进行区分和明确。例如“大气污染防治”一项，清单分别列举了省环保、发改、工信、住建、国土、农业、公安、财政等部门的职责边界，

所依据的法律法规及具体案例也被一同列出。

在政府“权力清单”和“责任清单”之外，还有一个针对企业的“负面清单”，旨在放宽市场准入。2013年，上海自贸区公布外商投资准入特别管理措施，这也是我国第一份外商投资的负面清单。随着市场越来越开放，这张清单也在不断“瘦身”,2014年，特别管理措施减少51项，2015年又减少了17项。负面清单的“瘦身”，意味着市场准入的放宽。如今，上海、天津、福建、广东4个自贸区共用一张“负面清单”。2015年12月1日至2017年12月31日，在全国部分地区试行市场准入负面清单，而从2018年起，将正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。

“三张清单”清晰明确地指明权力有边界，责任有明细，既是保证“权力运行在阳光下”的有效方式，有助于从源头上预防腐败，同时又给政府权力进行了边界限定，进一步规划了政府与市场的各自职责，能够更好发挥市场对资源的基础配置作用，进一步强化政府的宏观调控职能。

让市场成为资源配置主角

一般来说，资源配置方式有两种，一种是计划机制，一种是市场机制。改革开放之前，我国资源配置实行的是高度集中的计划经济体制，实践证明通过计划机制实现资源配置是失败的。党的十一届三中全会作出改革开放的战略决策，改革的一个重点便是如何处理政府与市场的关系，经过长期的实践、发展，我国成功建立了市场经济体制，但是正如习近平指出那样：“经过20多年实践，我国社会主义市场经济体制不断发展，但仍然存在不少问题，仍然存在不少束缚市场主体活力、阻碍市场和价值规律充分发挥作用的弊端。这些问题不解决好，完善的社会主义市场经济体制是难以形成的，转变发展方式、调整经济结构也是难以推进的。”对此，党的十八届三中全会强调要使市场在资源配置中起决定性作用，党的十八届五中全会指出要“健全使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的制度体系，以经济体制改革为重点，加快完善各方面体制机制，破除一切不利于科学发展的体制机制障碍”，也就是说，正确处理政府与市场的关系始终是我们全面深化改革的核心点，厘清权力边界一方面要给政府权力划定界限，另一方面则要发挥市场在资源配置中的决定性作用，让市场回归对资源配置的决定性作用。

习近平曾指出：“要把政府不该管的事交给市场，让市场在所有能够发挥作用的领域都充分发挥作用，推动资源配置实现效益最大化和效率最优化，让企业和个人有更多活力和更大空间去发展经济、创造财富。”当前，面对我国“三期叠加”特点和经济社会新常态的趋势，要发挥市场在资源配置中的决定作用，就要构建发展新体制，建立现代市场体系。也就是在坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的前提下，进一步转变政府职能，把政府和市场这“两只手”的作用都发挥好。就政府作用来说，既要简政放权、放管结合、优化服务，提高政府职能，又要加快形成统一开放、竞争有序的市场体系，优化企业发展环境。简而言之，就是用好“权力清单”，找准权力的界限，更好发挥“服务员”职能。就市场来说，则是要在领会政府权限、职能的情况下，正确把握改革发展机遇，发挥好市场在资源配置中的决定作用，发展壮大自身，同时加大创新力度，发展新型产业，增加市场活力，真正成为市场经济的主角。

面对我国当前发展大环境的变化，尤其是经济社会发展新常态的趋势，我们要进一步促进经济发展，就得进一步发挥市场的决定作用。政府要用好自己的职权，牢牢抓住改革“最后一公里”，更好为企业、市场的发展提供服务，同时减少对市场的干预，让市场回归资源配置的主角位置，充分发挥人民群众的创造性思维，鼓励探索，允许试错，只要是符合经济发展规律的，只要是有利于助推我国经济社会发展的就该鼓励、支持。只有真正形成政府与市场的良好关系配置，促进广大人民群众的积极参与，才能切实促进我国经济社会持续健康发展。

（本章完）