第三节 出重拳补齐发展短板

“协调”，意味着我们要处理经济社会发展中的一系列不平衡问题，要拉一拉那些发展滞后的地区和领域，啃一啃发展中留下的种种难啃的硬骨头。协调发展理念作为对我国突出存在的发展不平衡问题的正面回应，具有五层深意：一是坚持问题导向尽快解决经济社会发展的不平衡或不协调问题；二是适应经济新常态，引导经济社会健康可持续发展；三是为实现全面建成小康社会限期消除障碍性瓶颈和短板；四是有利于全面深化改革，经济社会的平稳良性发展可为进一步改革提供宽松环境；五是和谐国内经济社会，以便于掌握开放的主动权、参与国际中高端竞争和全球经济治理。其目的在于解决发展短板，拓展发展空间，增强发展后劲。对此，党的十八届五中全会对如何切实将协调发展理念践行到实处，从推动区域协调发展、推动城乡协调发展、推动物质文明和精神文明协调发展、推动经济建设和国防建设融合发展四个层面进行了战略部署。但正如马克思主义强调，解决问题要坚持两点论，既要看到问题的普遍性，又要把握其特殊性，只有这样才能将协调发展的战略部署落实到实处，才能卓有成效。要切实解决当前我国发展中的不协调问题，不仅要把握好国家协调发展的战略布局，更要把握好区域发展、城乡发展。

分类看待、差别化补好区域不协调短板

当前，区域发展不协调现象十分严重，西部地区、革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区都是我国发展短板，促进区域协调发展是缩小地区差距、改善民生的必然要求，也是实现全面建成小康社会的关键所在。对此，党中央进行了明确部署，但是要如何看待这些战略呢？怎样才能把握好补齐短板的着力点？我们需要分类看待，要不断强调普遍性与特殊性的统一，在差别化中补好区域不协调短板。下面，就拿贫困这个全面建成小康社会的最大短板来进行一个分析。

国务院扶贫办统计数据显示，截至2014年年底，我国农村贫困人口还有7000多万，全国还有14个集中连片的特殊困难地区和10个贫困人口超过300万的省、自治区。贯彻落实中央扶贫开发工作会议精神，实现“一个也不能掉队”的目标，核心是贯彻落实习近平总书记精准扶贫思想，注重精准发力，深入实施精准扶贫、精准脱贫。精准扶贫无疑是脱贫致富最管用、最有效的办法，但问题是如何才算是精准扶贫，针对不同的贫困也应当采取不同的举措。对于革命老区来说，不仅要在五年内完全脱贫，而且应该实现中等和中上生活水平，这是兑现革命的庄严承诺和全国人民都认同的目标。而对于西部地区和边疆地区，应当采取市场导向、政府的财政转移支付、发达省市的对口支援、人才和干部的特殊政策和定期交流等措施，较快地缩小这些地区与东中部地区的差距。还有一类是各个民族地区，其区域间差距也不小。政策的总体思路是，应首先重点支持“最短板”的那一地区和领域；其次是让各个民族地区均有较快较大的发展和改善；再次是不能让民族团结安定较好的地区“吃亏”，即支持的力度不宜低于不安定的地区，应支持他们先富起来，发挥示范效应。而且，各个区域贫困的原因也不一样，比如云南贫困的一个重大原因是基础设施建设严重滞后而且劳动力缺乏必要的生存技能，对这种情况，在财政转移支付中要注重加强基础设施建设和教育投入，提升贫困地区的“造血能力”；而有的地方是因为生存环境恶劣，缺乏正常发展的能力，对于此类情况就需要采取整体搬迁等举措。又比如，全国目前还有近300个属于国家主体功能区规划中的限制开发和禁止开发的贫困县，这些县之外的贫困地区也有一些乡镇、村组所在地为高山陡坡、石漠荒漠等不适宜人类居住的地方，对这些地区实行原来的扶贫办法是难以从根本上解决问题的。这就需要出台专门的、有针对性的移民政策，鼓励这些地区的农民移到城镇和条件较好的国有农场、林场，实现扶贫与生态建设的双赢。

理论链接

发展是甩掉贫困帽子的总办法，贫困地区要从实际出发，因地制宜，把种什么、养什么、从哪里增收想明白，帮助乡亲们寻

找脱贫致富的好路子。

—习近平总书记在湖南湘西考察时的讲话， 2013年11月3日至5日

此外，针对贫困的不同类别，也应当坚持分类指导、分类施策的原则。比如，针对零劳动力型贫困户，这样的家庭存量财产少，能够得到的承包地转租收入、家庭财产性收入都非常有限，依靠自身力量不可能脱贫，短期内也不太可能实现造血扶贫。对此类人口就应当采取特殊的扶贫政策，与目前正在实行的农村低保、农村老年人基础养老金等社会保障政策衔接起来。而对于劳动力充分型贫困户，人均收入之所以仍然达不到脱贫标准，主要是就业不充分和就业质量低，缺乏外出打工的技能，矛盾的主要方面是劳动技能培训和创造就业机会，因此就有必要通过有吸引力的政策引导，在贫困地区职业学校举办农民工技能培训班，提升“造血能力”，实现智力扶贫。

也就是说，在补好区域发展不平衡短板的过程中，要注意把握普遍性与特殊性相统一的辩证法，而不能搞“一刀切”，要分类看待，差别化、因地制宜制定符合当地的发展方略。

坚持以“人”为核心促进城乡协调

在很大程度上，我们当前存在的城乡发展不协调是人为因素的结果，要促进城乡协调发展，核心还是在“人”。这里的“人”体现为两层含义，一方面要注重造成城乡发展不协调政策的调整、完善；另一方面则是指促进城乡协调发展要坚持以人为核心，坚持人民主体地位，将人民群众作为出发点和落脚点。

从政策层面来说，1958年颁布的《中华人民共和国居民管理条例》在城市和农村之间制造出一条人为的“鸿沟”，于是出现了城市居民和农民这两个称呼，这一称呼背后所蕴含的是资源的不均等分配。在建国初期，在没有外援的情况下，工业化所需的巨额资金主要依靠当时国民经济的主要部门农业部门的产出来提供。国家通过扩大工农业产品价格的“剪刀差”，从农业部门取走了大量的建设资金。同时，城乡二元体制还在户籍、就业、劳保福利待遇等方面把城市与农村、工人与农民分离开来，进一步加剧了城乡二元经济社会格局。在工业化的发展过程中，我们所采取的优先发展重工业的战略虽为在短期内建立起独立、完整的工业体系打下了坚实的基础，但却使轻工业和农业受到挤压。改革开放以来，随着计划经济体制向市场经济体制的转变及各项改革政策的实施，工业和农业、城市与乡村都发生了巨大的变化，但城乡二元经济社会格局并未彻底改变，城乡居民收入差距扩大，农村的总体发展落后成为我国全面建成小康社会的最大短板。因此，要破解当前存在的全面小康最大短板，还需要从政策层面入手，改变不合时宜的政策，逐步破除城乡二元结构。对此，“十三五”规划提出了推进以人为核心的新型城镇化，这算是党和国家面对“硬骨头”作出的重大回应。

知识链接

新型城镇化

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。中国改革开放后正式实行城镇化体制改革，上海浦东、苏州等应运而生。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。

不过，城镇化从来不是也不能只是土地城镇化，当下重点是要如何解决农民真正市民化、“乡下人”如何变成“城里人”的问题。或许有人说，这不简单，通过落户等政策安排不就可以了？如果只从这一层面考虑的话确实不难，但真正的“硬骨头”是生活方式、生存技能等层面问题。比如，当前我们还是经常能看到有“新城市人”拿着犁头上电梯，楼梯过道养鸡鸭的情形。如果没有素质的提高、没有技能的提高，农民在城市里找不到自己能干的职业，这样的“城里人”也做不久。因此，对农民进行教育、培训等工作需要我们从现在就做起来并且久久为功。

理论链接

提高城乡发展一体化水平，要把解放和发展农

村社会生产力、改善和提高广大农民群众生活水平作为根本的政策取向，加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的工农城乡关系。

—习近平总书记在浙江考察时的讲话， 2015年5月25日

同时，在推进城镇化的同时，还得加强农村建设，促进城乡公共资源均衡配置，健全农村基础设施投入长效机制，把社会事业发展重点放到农村，提高社会主义新农村建设水平，建设美丽宜居乡村。

以规章制度助推“软文明”提升

一直以来，我们一贯强调物质文明和精神文明“两手抓，两手都要硬”，但是经过这么多年的“狠抓”，两个文明发展不协调的问题日益突出。与其他工作相比，精神文明建设成效难有量化考核指标，如何保证这项工作不流形式、不走过场，取得扎扎实实、让群众有获得感的成效？还是要依靠规章制度的建立，通过“软文明”规章制度的建立逐步引导民众走向文明。

一般说来，全面建成小康社会包括物质文明和精神文明两方面，经济文化发展和城乡居民的物质文化生活等“硬文明”指标容易实现，但与人的价值观、诚信、伦理、信仰等相联系的精神文明或“软文明”提升程度，则需要加强和狠抓。两种文明是密切相关的，如制造和销售假冒伪劣商品，这既涉及物品物质文明，但首先还是人品和精神文明出了问题。我们在倡导“两手抓，两手都要硬”的同时，也应当在各行各业普遍建立“软文明”的规章制度，从严实施奖惩办法。比如， 2016年1月2日，“上海地铁女乘客吃凤爪”视频在网上传开后，视频中的女子遭众多网友“人肉”，此后被众多大众媒体及自媒体报道，成为新年伊始的第一个“网红”，不过这种“网红”实在是令人感到脸红。虽说《上海市轨道交通乘客守则》也明确规定了乘客“不得在列车车厢内饮食、大声喧哗”，但是事件发生后，上海地铁运营方只是表示他们将持续关注，谴责该女子不文明行为，却没有提出相应的比如“黑名单”制度等具有处罚性的举措。因此，在物质文明和精神文明发展不平衡的今天，要促进精神文明的改善，不仅要倡导文明引导，还应当建立相应的“软文明”规章制度，通过制度来规范不文明行为。

此外，物质文明与精神文明发展不平衡的情况比较突出，与我们GDP考核的政绩观有关。在片面理解“发展就是硬道理”的情况下不择手段，不管环境生态，不管子孙万代，只是为GDP而GDP，为个人升迁而GDP，就会使党风廉政建设和社会风气都遭受到极大的破坏，“能人腐败”的现象比较严重。干部作风是精神文明建设的关键和基础，要继续加大反腐倡廉的力度，“老虎苍蝇”一起打，同时倡导清正廉明的风气，带动全社会的良好风气形成。

在规范当前不文明行为的同时，更该注重从娃娃抓起，像过去抓GDP那样切实抓好教育，将中华优秀文化传统根植在日常生活中。

习近平指出：“协调既是发展手段又是发展目标，同时还是评价发展的标准和尺度，是发展两点论和重点论的统一，是发展平衡和不平衡的统一，是发展短板和潜力的统一。”协调与失衡相对立。历史上，失衡的发展、失衡的体制使一些国家落入“陷阱”、陷入灾难。当前，中国正处于一个转型升级的历史关节点，只有弥补发展短板和薄弱环节，才能从中拓展空间、寻求发展后劲。协调发展理念正是充分认识、把握马克思主义辩证法，在总结中外经济社会发展经验教训基础上提出来的，是针对我国当前发展不平衡、不协调、不可持续问题而提出来的，是全面建成小康社会的内在要求，对于我们正确处理好经济社会发展中的各种矛盾，力求通过补齐短板化解突出矛盾，在攻坚克难中增强经济社会发展的平衡性、协调性和可持续性，确保如期全面建成小康社会，具有重大理论意义和实践指导作用。同时，协调发展又是一个从不平衡到平衡的动态过程，协调的关键在于补齐短板。我们要重点解决发展中不平衡、不协调、不可持续问题，把调整比例、补齐短板、优化结构作为一项重要而紧迫的任务，在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱领域中增强发展后劲。

（本章完）