二、人民代表大会制度60年的重大成就

（一）构建了人民当家作主和人民监督的制度体系

在我看来，我们的人民代表大会制度定位可以从不同方面进行阐述，但核心的问题是两个：一是它是人民当家作主的制度，二是它是人民监督国家的制度。正是人民代表大会制度，构建了人民当家作主和人民监督国家的制度体系。

宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。可以说，没有人民代表大会这样一个国家权力机关，人民当家作主就是一句空话。人民代表大会制度是人民行使国家权力的制度安排，它使我们找到了人民当家作主的合理而有效的形式。在我们国家，一切权力属于人民。但是，在一个十几亿人口的国家里，人民如何公平合理而又高效有序地行使自己的权力，这并不是一件很容易的事情。当然，代议制是当今各国普遍采取的政权组织形式；但也并不是有了代议制问题就全解决了。核心是代议制的具体形式还需要与国体、国情相适应。我们后面将要讲到的人民代表大会制度的几个特点，充分表明了它是我国人民当家作主的合理而有效的形式。

同时，人民代表大会也是人民有组织地行使监督国家权力的制度。我们都知道，权力会产生腐败；绝对的权力绝对会产生腐败，这是规律。因此，依据这一规律，现代西方社会有一个共识，就是要把权力这只猛兽关进法律和制度的笼子，意思是要对公共权力的使用进行监督、限制、制约、制衡。应该说，这个现代西方社会形成的共识，在中国政治发展史上是缺乏思想资源的。可喜的是，我们经历了“**”的洗礼，见识了近几十年的权力腐败现象，在这方面逐渐地成熟起来了。特别是习近平总书记要求把造成腐败的权力关进制度的笼子，这无疑是一个认识上的巨大进步。其实，我国的人民代表大会制度，就是一个关押权力的笼子，在其中蕴涵了丰富的权力监督、权力制约机制，可惜的是由于种种原因，我们过去很少有意识地加以运用。比如，人民代表大会制度中关于质询权、撤职罢免权的设置，关于特定问题调查机制的设置等，都是带有刚性的监督举措。当然，我们在这方面的制度举措还需要进一步完善。但不能否认的是，我们现在人大制度中已有的把权力关进笼子的制度举措，都是可以马上使用的利器，党组织应该支持人民、支持人大把它们充分地运用起来。总之，组织人民对国家机构进行监督，是人民代表大会制度的重要功能。

（二）形成了人民代表大会制度自己的独有特点

在我看来，我们的人民代表大会制度有4个方面的特点。其一，即人民代表大会实行共产党领导下的一院制。人民代表大会制度是共产党领导人民建立的由人民当家作主的政治制度，同时也是党领导和支持人民当家作主的政治制度；在人民代表大会制度体系中，共产党不与任何其他政治力量分享领导权。在这个体系中，国家的一切权力属于人民，人民代表大会是人民行使国家权力的唯一机关，人民代表大会也不与其他机关分享人民赋予的国家权力。其二，一统三分、协调制约。一统三分，即由作为国家权力机关的人民代表大会统一行使国家权力，包括立法权、重大事项决定权、人事选举任免权和监督权。同时人民代表大会依法把自己的一部分权力授予政府、法院和检察院，即把行政权授予政府、把审判权授予法院、把检察权授予检察院。协调制约，即在人民代表大会制度体系之内，一方面，权力机关和行政机关、审判机关、检察机关之间存在着产生和被产生、决定和被决定、监督和被监督的制约关系；另一方面，在它们之间也存在着目标一致、共同合作的协调关系。其三，民主集中、依法有序。民主集中，即人民代表大会既按照民主集中制组织，也按照民主集中制运转。人民代表大会既由人民依法选举代表组成，也由会议集体行使权力，任何决议或决定的做出，都必须按照少数服从多数的原则。依法有序，即人民代表大会是人民当家作主的机关，在这里民主得到充分的发扬，人大代表依法享有审议权、议案权、批评意见建议权、表决权、选举权和被选举权，而且享有言论免责权、人身保障权等；在这里不但代表的民主权利得到法律的保障和

尊重，而且民主的表达也得到法律的约束和规范。因为，在人民代表大会体系中，一切行为都是依照法律、程序和规则展开的，因而是严格有序的。其四，民主效率，两相兼顾。人民代表大会制度在设计上兼顾了民主和效率两个方面，它既考虑了充分发扬民主的一面，也考虑了兼顾效率的一面。一方面，在上一级和下一级人民代表大会之间，没有隶属关系，上一级人民代表大会并不构成对下一级人民代表大会的领导关系，而只有选举指导、工作协调和法律监督的关系。这样做的目的是要保证本行政区域内人民当家作主权力的行使，充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性。另一方面，政府实行对本级人民代表大会和上级政府双重负责制，用以保证国家的政令统一和行政效率。

（三）推动了中国民主法治建设的实际进程

人民代表大会制度从它初创之时起，就是与民主和法治联系在一起的。1954年之前，我国在地方实行人民代表会议制度，作为实行人民代表大会制度之前的一种过渡，然后又进行了全国范围的普选运动。与此同时，全国范围的起草和制定宪法工作也进入了**。在宪法通过后的最初几年中，按宪法办事，言必称宪法，成为国家领导层和政府官员以及普通百姓的时尚。这无疑是围绕着人民代表大会制度建立开展的一次民主与法治的大演练。再一次民主法治建设**的涌起就是1978年以后的事情了。邓小平总结“**”的教训，大声疾呼必须加强民主与法制建设，而这一切都需要人民代表大会制度发挥主要作用。首先是人民代表大会制度的复兴，也包括地方人大常委会的设立；而后就是民主法治建设的大步推进。这30余年可以说，是我国的民主法治建设取得重大成就的30余年。从民主建设的角度说，包括代表直接选举范围的扩大、代表和国家机构负责人的差额选举、城乡代表选举的同票同权等；从法治建设的角度说，包括依法治国建设社会主义法治国家方略和目标的确立、法律面前人人平等共识的形成、任何组织和个人不得凌驾于法律之上的宪法精神的认定、社会主义法律体系的形成等。我想强调的是没有千百万人民群众广泛参与的人民代表大会制度的伟大实践，就不可能有我们今天民主与法治的巨大进步。

（四）搭建了共产党科学执政民主执政依法执政的操作平台

应该说，从人民代表大会制度的设计初衷来看，这个制度就是作为共产党的执政平台设计的。但是，那个时候我们的人民代表大会制度很不完善，党也没有形成民主执政、依法执政的理念，所以，还谈不上把人大制度作为党民主执政、依法执政的制度平台来运用。改革开放以后，一方面人大制度得到了一定程度的完善，特别是1979年地方人大常委会制度的确立，使得这个民主执政、依法执政的平台在各级地方都建立起来了；一方面党的执政理念也得到了很大提升，提出了民主执政、依法执政的理念。这就在主观和客观两个方面使得党充分运用人大制度执政平台，有了需要和可能。在人民代表大会制度体系中，一方面党可以充分听取人民的意见、反映人民的要求，从而实现代表最广大人民的利益；另一方面，党可以向人民代表大会提出建议，并由此把党的主张转化为国家意志。在人民代表大会制度体系中，一方面，党领导人民代表大会制定宪法和法律，另一方面，党又带领国家和人民遵守宪法和法律，走向社会主义法治国家。在这里无论是立法修法、还是保证法律的实施，都离不开人民代表大会制度这个执政平台，都离不开人民代表大会这个国家权力机关的运转和发挥作用。而民主执政和依法执政则是实现科学执政的基础和前提。

（五）提供了实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的制度载体

坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，已经成为中国特色社会主义政治发展道路或者中国民主政治的核心内容。但是，实现三者有机统一需要有制度载体，而人民代表大会制度就是实现这三者有机统一的制度载体。

人民代表大会制度就是一个三者统一的制度。首先，它是执政党实现党的领导的制度载体。在我们国家的制度设计当中，党对国家体系的领导作用，是通过人民代表大会制度进行的。党对国家有所建言，可以按照制度设计通过正常途径，进入人民代表大会，把党的主张转化为国家意志，从而得到

贯彻实施。其次，它是人民行使当家作主权力的制度载体。它的产生和存在，都是为了实现人民当家作主的，离开了这一点，它就没有意义。最后，它是依法治国的制度载体。这既因为它是立法机关，要保证国家有法可依；也是因为它是法律监督机关，要监督法律的制定和实施。这样，它就把党的领导、人民当家作主和依法治国三者统一在这个制度当中了。所以，三者有机统一之所以能够在人民代表大会制度中得以实现，就是因为三者有机统一的核心与人民代表大会的本质功能是完全一致的。当然，要在实践中真正实现三者有机统一，还需要在制度和操作层面融会贯通，这也是人大制度在实践中需要解决的一个重大问题。

（六）走出了一条中国特色社会主义代议制的发展道路

应该说，我们的人民代表大会制度是世界代议制发展的历史新高，正是借助于此，我们走出了一条既不同于西方三权分立、也不同于苏维埃议行合一，而只属于我们自己的中国特色社会主义的代议制发展道路。

让我们从近现代民主代议制发展史的角度做些考察。资产阶级议会制度起源于英国。1689年洛克提出了分权制约的思想，1701年通过法律，规定议会为最高立法机关，法官独立，限制国王对议会和司法的干预，为现代英国代议制奠定了基础。法国孟德斯鸠进一步发挥了洛克的分权思想，影响了法国资产阶级革命。1793年，法国新宪法规定立法议会为最高立法机关，由普选产生；执行议会为最高执行机关，由立法议会任命；上诉法院为最高司法机关；从而建立了现代议会制度。美国的议会制度源于英国，又受到法国孟德斯鸠三权分立学说的影响。1787年通过宪法，1789年诞生国会，美国代议制度正式建立。西方现代代议制度的建立过程大体如此。从形式来看，资产阶级代议制的核心是三权分立，即立法、行政、司法的分立与制衡。从整个代议制度形式发展的历史来看，三权分立是最早出现的第一种代议制形式。

对于三权分立的资产阶级代议制，马克思做过许多批判，主要认为它们推诿、扯皮、效率低下。为了克服这种情况，马克思结合总结巴黎公社的经验，提出了他关于未来社会政权组织形式的设想。其主要内容已如前述，核心是公社“应当是同时兼管行政和立法的机关”,意即抛弃三权分立，实行议行合一。但是，巴黎公社只存在了短短的几十天，并没有积累下实践经验。十月革命后，列宁很快就把马克思的这个设想投入了苏维埃制度的实验。但很快发现，完全的议行合一，也有许多问题，诸如职责不清、不便监督等等。针对这些问题，苏维埃制度进行了改良，实行了“上分下合”的模式，即在苏维埃联盟和各个加盟共和国层面，把苏维埃的议事权和政府的行政权分开了（设立苏维埃主席团和部长会议，后者对前者负责）；但在这两个层次以下，仍然实行议行合一。议行合一是代议制的第二种形式。

我们的人民代表大会制度，特别是1979年在地方确立人大常委会以后的人民代表大会制度，既不同于代议制的第一种形式（人大统一行使国家权力，不搞三权分立）；也不同于代议制的第二种形式（人大行使立法权、决定权、监督权和选任权，但把行政权、审判权和检察权分别授予政府、法院和检察院，不是议行合一）。实际上我们的人民代表大会制度既克服了三权分立模式互相扯皮、效率低下的弊端，也借鉴了它职权清晰、便于监督的优点；既克服了议行合一模式职责不清、不利监督的弊端，又吸收了它便捷高效的优点。可以说，我们的人民代表大会制度是对代议制历史上出现的两种模式进行扬弃的产物。首先，它有统或合的一面，它把所有国家权力统统集中于人民代表大会，人民代表大会不与任何其他机构分享人民赋予的权力；其次，它又有分的一面，人民代表大会把立法权、决定权、监督权和人事选任权留给了自己，也把行政权、审判权和检察权经由法定程序分别授予了政府、法院和检察院。由此，我们可以说，我们的人民代表大会既不是三权分立的，也不是议行合一的，而是有统有分、统分结合、一统三分的一种新模式，是代议制发展历史上继三权分立和议行合一之后的一个新的阶段。正是从这个意义上我们说，我国的人民代表大会制度在代议制历史上登上了一个新的高度，走出了一条新的道路，构成了对世界政治文明的一个贡献。

（本章完）