三、人民代表大会制度60年的基本经验

（一）支持和领导人民当家作主、坚持和完善人民代表大会制度是党的工作的核心内容

对于执政的共产党来说，它可能有千头万绪的事情要做。但是，核心的工作是什么？那就是支持和领导人民通过人民代表大会来当家作主，或者说叫保证人民通过人民代表大会行使国家权力。这不是作者自己的说法，而是邓小平的思想。他的原话是：“党的工作的核心是支持和领导人民当家作主。”应该说，这也不仅是某位领袖的思想，而是马克思主义的基本原理。马克思恩格斯在《共产党宣言》里就讲过，工人革命的第一步就是“争得民主”，即由人民当家作主。马克思认为巴黎公社最大的特点就是“它是由人民自己当自己的家”。就是说，由人民自己当家作主，这既是社会主义运动的目标所在，也是社会主义政权的本质所在。以马克思主义为指导思想的中国共产党，几十年搞革命，抛头颅、洒热血所为何来？就是要实现马克思的理想，让人民在自己的土地上当家作主。而要支持和领导人民当家作主，就必须要有保证人民当家作主的制度，这就是我们的人民代表大会制度。由此，党的工作的核心“支持和领导人民当家作主”就表现为“坚持和完善人民代表大会制度”。这样，我们党的工作的核心就合乎逻辑地转化为坚持和完善人民代表大会制度。这是从理论上来说。

从实践的角度来说，从共产党执政史的经验来看，正如胡锦涛同志所说：“这个制度健康发展，人民当家作主就有保障；这个制度受到破坏，人民当家作主就无法保障，党和国家的事业就会遭受损失。长期以来，全国各族人民通过人民代表大会制度牢牢地把国家和民族的前途命运掌握在自己手中，这是我们国家和人民能够经得起各种风浪、克服各种困难、沿着社会主义道路前进的可靠制度保证，也是我们全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的可靠制度保证。”也可以这样说，凡是我们党重视人民当家作主即重视人民代表大会制度的时候，我们国家就顺利发展，凡是我们党重视人民当家作主、重视人民代表大会制度不够的时候，我们国家就陷入困境甚至是危机。因此，把支持和领导人民当家作主作为党的核心工作，把坚持和完善人民代表大会制度作为党的核心工作，这就是我们60年来以深刻教训换来的基本经验。正是基于这一点，党的十八大报告强调“要保证人民通过人民代表大会行使国家权力”。对于执政的党来说，千工作、万工作，支持和领导人民当家作主，坚持和完善人民代表大会制度是第一工作。我们一定要进一步认识这个经验，重视这个经验。

（二）坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一是人民代表大会制度的基本经验

这可以从人民代表大会制度的实践经验中得到说明。人民代表大会制度在实践中取得的经验可以有千条万条，但最基本的就是这样一个三位一体的经验，即“坚持党的领导，充分发扬民主，严格依法办事”。这三句话是一个密不可分、三位一体的有机整体。在这里，党的领导是发扬民主和依法办事的根本保证，充分发扬民主（也即人民当家作主）是实质和核心，依法办事（进一步说也即依法治国）是行为准则。可以说，这个经验体现了人民代表大会制度的本质规定，说明了人民代表大会制度本身就意味着党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。如果我们对从党的十五大至十六大之间的文献做些研究，那就可以发现，三者有机统一的理念正是从人民代表大会制度的这样一个三位一体的实践经验中发育并提炼出来的，也就是说，三者有机统一是内在地蕴涵在人民代表大会制度之中的。既然在人民代表大会制度当中，已经包含了三者有机统一这样一个内在的机制，那么，从一定意义上说，所谓坚持三者有机统一，也就必然地要求坚持人民代表大会制度。因为也只有这个制度能够保证我们实现三者有机统一，而离开了这个制度，就成了三者分离，那就或者是这个国家不再是原来

意义的国家，或者是什么事情也办不成了。坚持三者有机统一，从执政党的角度说，就是要实行民主执政、依法执政，就是要支持和保证人民通过人民代表大会行使好国家权力，就是要通过人民代表大会制定法律并通过人民代表大会监督法律的实施。从人民代表大会的角度说，就是要在党的领导下，把人民当家作主的事情办好，充分发挥人民群众的主体作用、充分发挥人大代表的主体作用，充分发挥人民代表大会及其常委会的制度作用；就是要在党的领导下，把依法治国的事情办好，制定良好的法律并监督法律的正确实施，保证宪法和法律在本行政区域内的贯彻落实，使我们国家逐步走向社会主义法治国家。在这里，核心的问题是人民当家作主，党的主要任务是领导、支持和保证人民当家作主，包括领导人民进行法律的制定和监督法律的实施，也包括建立起一整套保证人民当家作主的法律制度。现在，坚持三者有机统一不但成为人民代表大会制度实践的基本经验，而且已经成为我们国家民主政治的核心内容。

（三）不遗余力地推进民主法治建设是人民代表大会的根本任务

由于宪法赋予人民代表大会的职权很重，人民代表大会的工作任务就很多，但是，作为人民代表大会最为根本的第一位的任务就是推动民主法治建设。这是60年来各级人大在实践中形成的一个重要共识，也是60年来各级人大在工作中取得的一条基本经验。首先，推进民主法治建设是宪法和法律赋予人民代表大会的根本任务。这是因为宪法和法律对人民代表大会的定位既是人民行使权力的机关，也是保证宪法和法律在本行政区域内实施的机关。因此，从宪法和法律的角度说，推进民主法治建设就理所应当地成为人民代表大会的根本任务。其次，推进民主法治建设是人民代表大会实际工作中的根本任务。这是因为从人大及其常委会各方面工作的总体性质来看，应该说是保障性、建设性的统一；保障性是讲它要以民主法治的方式保障人民的需要、社会的发展和国家重大任务的完成，建设性是讲它要在担负保障任务的同时建设起一整套以民主法治方式治理国家的法律制度。所以，无论是其保障性还是其建设性的实现，都是与民主法治建设紧密联系在一起的。实际上，这些年来，各级人大及其常委会也是努力这么做的。当然，在这个问题上，我们哪一级哪一地哪一届的人大及其常委会，对这个问题的认识更加清醒、行动更加自觉一些，那么它在推进民主法治建设方面的成效也就会更大一些，积累起来的成果也就会更多一些。总之，不遗余力地推进民主法治建设是人民代表大会的又一基本经验。

（四）地方人大的不断创新是人民代表大会制度发展的重要动力

地方人大常委会建立以来的35年，是不断创新的35年。在很大程度上，正是由于地方人大的不断创新，推动了整个人大制度、人大工作和人大建设的与时俱进。因此，我们可以说，地方人大的不断创新是人民代表大会制度发展的不竭源泉和重要动力。据《地方人大常委会30年——重大事件回放与点评》记载，仅在地方人大常委会建立后的30年间，地方人大及其常委会的重要工作创新就达40余项，其中有些是法律规定权力的第一次行使，如第一次干部罢免权的行使（湖南省人民代表大会，1989年），第一次人大常委会质询权的行使（广东省人大常委会，1994年），第一次组织特定问题调查（安徽省合肥市人大常委会，2000年）等。有些是新的工作形式的创造，如第一次人大常委会任命干部的述职评议（黑龙江省肇源县人大，1982年），第一次进行执法检查（辽宁省沈阳市人大常委会，1983年）等。有些是人大建设举措上的创新，如第一次党委人大工作会的召开（四川省重庆市， 1984年），第一次建立人大街道工作机构（山东省济南市历下区人大常委会， 1996年；山西省太原市小店区人大常委会，1998年），第一次建立代表向选民述职制度（河南省舞钢市人大常委会，1993

年），第一次实行代表公示制度（北京市东城区建国门街道，2000年），第一次实行审议意见书制度（安徽省人大常委会，2003年）等。这些创新不仅有力地推动了地方人大工作的进展，而且许多创造为全国人大及其常委会所肯定、所支持、所采取，从而成为推动整个人大制度与时俱进的决定性力量。这里存在一个规律性的现象，这些年人大制度的进步既得益于地方人大的创新，也得益于全国人大对地方人大创新的支持与尊重。所以说，这35年来地方人大工作的不断创新，就成为名副其实的人大制度发展的重要推动力量。这是人民代表大会制度实践中的重要经验。认识这个经验，重视这个经验，对于地方人大创新给予更多的尊重，对推进人民代表大会制度与时俱进具有重要意义。

（五）代表主体作用的发挥是人民代表大会制度的活力源泉

对于人民代表大会制度来说，人民是其基础性的主体。没有人民，没有广大人民的选举和赋权，就没有人民代表大会制度的建立。这是一层意思。还有一层意思，那就是人大代表，几百万各级人大代表，构成了人民代表大会的主体。人大代表作为国家权力机关的组成人员，正是他们与人民群众之间的密切联系，构成了人民代表大会制度的民意源泉；正是他们一丝不苟的负责精神，画出了国家权力按照人民意志运转的轨迹；正是他们孜孜不倦的认真履职，形成了人民代表大会工作的推动力量。也正是基于这样一个事实，所以说，发挥代表主体作用，或曰代表主体作用的发挥，成为人民代表大会制度的活力源泉。从制度的角度来说，作为国家权力机关的人民代表大会，是会议履职、集体履职，人民代表大会所有职权的履行，都是通过获得代表多数同意形成的，都是代表多数选择的结果。总之，没有几百万各级人大代表主体作用的发挥，就没有各级人民代表大会的有效运转，就没有人民代表大会制度的活力源泉。我们一定要继续发扬光大这个经验，把代表主体作用发挥得更好。

（六）创新常委会工作方式是人民代表大会工作的重要抓手

我们知道，我们的人民代表大会制度目前还不是十分完善，我们国家的民主法治建设目前还不是十分发达。在这种情况下，创新人大常委会的工作方式就成为各级人大开展工作的重要抓手。在这方面，我想以北京市人大常委会完善工作方式的努力为例做点介绍。一是更新工作理念。比如，关于充分发挥代表大会的功能的理念，把重大立法项目交给全体代表审议；比如，关于“针对问题立法、立法解决问题”的理念，引导在追求立法的实际效果上做文章。二是调整工作方针。即“该做能做、有用有效”，在工作内容上实行有所为有所不为的原则，按照法律规定在所有应该做的工作中选择那些在目前条件下能够做到又能够做好的工作，把现在条件下不适宜做的某些事情暂时缓一缓，而换取在其他方面大力开展工作的空间，从而把适宜做又决定要做的事情做得有用有效，扎扎实实，开创了立法、监督、议案等方面工作的新局面。三是重构工作格局。比如，建立了在党委领导下由人大主导立法、统筹立法的工作新格局，比较有效地扭转了部门立法倾向，大幅度地提高了立法质量。四是创新工作机制。比如，建立了监督协调机制，对需要几个专门委员会甚至几级人大联合开展工作的监督项目，进行协调，有效地加大了监督力度。比如，建立了立法前项目论证机制、立法后效果评估机制、立法预案研究机制等，引发了立法工作的巨大变化。五是变革工作方法。比如，关于综合运用多种工作形式（听取审议专项工作报告与议案督办相结合等）的方法，关于交替使用几种工作形式连续几年开展同一主题工作（一年办建议、二年办议案、三年听取审议专项报告）的方法等。由于这些工作方式的创新，在同样的体制环境中，它创造了不同的工作业绩，获得了党委的支持、一府两院的首肯和人民的广泛赞扬。应该说，创新工作方式，是一个在各级人大常委会都能取得实效的重要经验。

（本章完）