第15讲

总结60年历史经验，推动人民代表大会制度与时俱进

我们的人民代表大会制度已经走过60个春秋了。60年，整整一个甲子，是一个值得回顾的时段，也是一个值得总结的关口。这60年，能够给我们提供什么教益呢？本文不揣冒昧，想就此做一尝试。

一、人民代表大会制度60年的风雨历程

（一）人民代表大会制度的来源与建立

我们的人民代表大会制度从根本上说，是中国共产党领导人民进行的伟大创造，但这并不妨碍这个制度有它的来源。从其远源说，与马克思时代的巴黎公社和列宁时代的苏维埃政权有关。1871年，爆发了巴黎起义，建立了巴黎公社，这是无产阶级建立自己政权的第一次尝试。马克思跟进式地对巴黎公社的斗争进行了评论，其中最富有思想设计意义的是对未来无产阶级政权如何组织的论述。概括起来有这样几点：一是公社的公职人员包括法官和警察都由选举产生，对选民负责，受选民监督，随时可以撤换；二是公社同时兼管立法和行政，是议行合一的工作机关；三是社会生活的一切创议权都归公社；四是公社的公职人员都是人民的公仆，都领取相当于工人的薪金；五是公社的公职人员都要就地接受公社的监督。1917年，列宁领导的十月革命获得成功，他很快就把马克思的这些设想以苏维埃的形式付诸于实践。其特点是：人民选举苏维埃代表，组成代表机关；苏维埃代表机关是国家最高权力机关，统一掌握国家全部权力，实行立法权和行政权的议行合一；代表机关组成人员必须接受人民监督，人民可以随时撤换他们。列宁说在无产阶级组织政权上，巴黎公社走了第一步，苏维埃走了第二步。

从其近源说，是中国共产党自己组建政权的实践。最为典型的有三种形态。一是1931年11月建立于江西瑞金的中华全国苏维埃政权。召开了全国（主要是各红军占领区域）工农兵苏维埃代表大会，通过了宪法大纲，选举了中央执行委员会，组建了中央临时政府人民委员会。人民委员会对执行委员会负责，可以交叉任职；地方省县区只设人民委员会，实行议行合一；乡苏维埃只设主席团。这个政权组织形式基本上是苏维埃模式的翻版。二是1939年1月建立的陕甘宁边区参议会。参议会作为边区的代议机关，通过了若干法律，选举了常驻议员、议长和政府、法院组成人员。后来，这一做法扩展到其他抗日根据地。其特点是：实行共产党、抗日的民主党派、无党派民主人士各占三分之一的“三三制”；参议会作为最高权力机关，选举政府和法院，它们对参议会负责，受参议会监督；边区和县级参议会设常驻会，在参议会闭会期间行使参议会部分职权；县以下只设参议会或代表会，以议代行。这个具有抗日统一战线性质的政权模式是我们自己的创造。三是1945年9月开始建立的人民代表会议。先是毛泽东在前两种政权组织形式实践基础上于1940年提出了将来的新民主主义政权应该实行人民代表大会制的理论设想。抗战

胜利后陕甘宁边区率先把乡参议会改为乡人民代表会议，次年4月边区参议会通过《边区宪法原则》，规定边区、县、乡选举人民代表，组成人民代表会议；人民代表会议为人民政权机关，由它选举政府。1947年11月推广到所有解放区。这几种政权组织形式的实践为我们建立人民代表大会制度积累了丰富的经验，进行了理论和实践的准备。

1949年9月，召开中国人民政治协商会议第一届全体会议，通过《共同纲领》，宣布中华人民共和国将实行人民代表大会制度。由于当时在全国范围内还不具备普选条件，不能马上实行人民代表大会制度，就由全国政治协商会议代行全国人民代表大会职权，而在地方则由人民代表会议行使人民代表大会职权。1953年，全国普选的条件基本成熟，开展了全国性的普选工作，并着手起草宪法。1954年9月15日，召开第一届全国人民代表大会第一次会议，通过“五四宪法”，选举国家主席、全国人大常委会、中央人民政府、法院和检察院组成人员。标志了人民代表大会制度的正式诞生。从那时至今，整整60年过去了。

（二）人民代表大会制度的探索与曲折

人民代表大会制度建立之后的发展并不是一帆风顺的，有探索有曲折也有艰难。1954年9月至1957年反右斗争之前的将近三年的一段时间是人民代表大会制度发展的黄金时期。一是制定了一批关于国家机构的基本法律，奠定了人大制度的基础框架；二是通过或批准了一批重要的法律和法规；三是决定了一些国家重大事项，包括“一五计划”、治理黄河的决议等；四是建立了全国人大及其常委会的工作机构、工作制度；五是听取了一些省的工作报告；六是提出了建立地方人大常委会的建议。

1957年反右斗争以后，情况发生了很大的变化。随着党的路线向左倾斜，民主法制氛围逐渐丧失，人大制度的发展进入了困难时期。1957年6月的一届四次会议就开成了反右派的会议，一些民主法治的正常探索遭到批判。从此，谨小慎微、歌功颂德成为正常现象，大会议案逐年减少，立法工作基本停顿，人治观点甚嚣尘上。1959年撤销了国家司法部、监察部和国务院法制局；国家大事不再经过人大批准，包括国家五年计划、把乡镇改为人民公社都没有经过人大程序；1961—1962年两年连年度计划和预算都没有上会。而且，人大及其常委会的会期很不正常，人大工作机构屡遭撤并，工作人员几经精简，工作制度逐渐废弃，工作程序不再遵守。总之，风雨飘摇中的人大制度已经很难成其为制度了。

等到1966年“**”爆发，人大制度更是名存实亡了。是年7月，全国人大三届常委会举行第33次会议，决定推迟三届二次大会召开，这一推就是8年多，再也没有召开过一次大会或常委会，人大制度被冷冻起来了。在此期间，许多国家机构停止运转甚至被撤销，各级国家机构的领导和人大代表被打倒靠边站者有之，被诬陷身入囹圄者有之，被迫害致死者亦有之。

那真是一个无法无天人人自危的年代。随着1975年1月四届人大一次会议的召开，人大开始复苏，恢复了人大的部分功能和工作。1978年2月，提前召开了全国人大五届一次会议。这里有几点需要说明：一是全国人大四届和五届一次会议通过的宪法，或者是左的路线的产物或者还没有摆脱左的影响，都是有不少问题的；二是至1979年五届人大二次会议以前，人大的功能和工作尚未完全恢复；三是在这期间全国人大及其常委会为恢复人大制度做了相应的准备工作。

（三）人民代表大会制度的重建与发展

1978年12月，党的十一届三中全会以后，人大制度的恢复与重建走上了快车道。从那时以来，人大制度有了长足的进步和发展。这里不详述过程，只列举四个方面，算是对这种进步和发展的描述。

地方人大常委会制度的建立和发展。1979年7月，五届全国人大二次会议决定，在全国县以上地方各级人民代表大会设立自己的常设机关——常务委员会，在代表大会闭会期间履行法律赋予的职权。这件事情意义十分重大。它从根本上健全了国家政权体系，弥补了地方人大日常工作的断层；同时也调动了地方人民群众当家作主的积极性，保证了地方人民群众可以经常性地依法行使自己的权力，也使我国的政治制度与苏维埃制度根本区别开来，具有了中国特色。

“八二宪法”的制定及其与时俱进。“五四宪法”在我国建国初期起到了很好的作用。但是，从1957年反右派运动之后，宪法就不怎么管用了。“七五宪法”“七八宪法”都是“左”的产物。1982年，第五届全国人民代表大会第五次会议重新制定宪法，通过了我国的第四部宪法——史称“八二宪法”。这部宪法在继承“五四宪法”的基础上，吸取“**”的教训，借鉴国外宪法编撰的经验，成为新中国比较成熟的又一部宪法。特别是随着改革开放的步伐，宪法做了4次31条修改，体现了社会生活的重大变革和人们认识上的巨大进步。

社会主义法律体系的建设和形成。这是新时期人民代表大会制度建设中另一个重大成就。1978年提出加强民主与法制建设，1979年开始进行大规模和高速度的立法工作，1991年提出废除人治、实行法治的理念，1997年提出依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略和目标。这个过程，历经倡导法治、提出目标、基本形成、已经形成等几个阶段，终于在2010年底如期建立了中国特色社会主义的法律体系。2011年3月，在全国人民代表大会上正式宣布了这一消息。

人民代表大会制度相关具体制度得到健全和完善。一类是人民代表大会自身一系列具体制度的健全和完善。例如，选举制度、代表制度、立法制度、监督制度、会议制度、组织制度等得到相应的健全完善。一类是与人大相关的政府、法院、检察院等国家机关具体制度得到相应的健全和完善。这些既是人大制度取得的进展，也是我国民主法治建设在总体上取得的进步。

（本章完）