十三、关于加强党对县乡人大工作的领导和上级人大对县乡人大的指导问题

在这一部分，文件讲了三个问题。

一是党委对人大工作的领导，包括通过什么方式进行领导。要求党委高度重视加强县乡人大工作和建设，通过听取党组工作汇报、召开人大工作会议、出台指导性文件、加强领导班子建设等形式，支持和保证县乡人大行使职权，帮助解决实际问题。要求党委把人大工作纳入整体工作布局，统一部署和推进。

党委对人大工作的领导方面，近来北京出现了一个过去没有出现过的新现象，那就是各个区县党委书记对人大制度、人大工作、人大建设的认识深度和支持力度有了很大的提高。就我看到的6位书记的讲话或访谈材料看，他们对人大制度作为党依法执政载体的功能开始有了新的认识，对支持人大依法履行职权的意义开始有了新的态度，对加强人大建设重要性开始有了新的思考，而且纷纷给人大提要求、派任务、出题目。有的批评人大监督辣味不够，有的批评人大工作力度不足。北京市人大常委会领导同志也注意到了这一点，认为是新情况、新现象。应该说这与这些年中央对人大制度重视的引领效应、与北京市委对人大工作支持的示范效应、与北京人大实际工作的经验成效有很大关联。

二是人大怎样在党委的领导下开展工作，包括围绕党委中心任务，依法行使职权，开展工作；包括对工作中的重大问题和重要事项，加强请示报告。文件特别强调要保证党的主张通过法定程序成为国家意志，保证党组织推荐的人选通过法定程序成为国家机关领导人员。应该说，这几方面北京做的都是比较好的。从党委领导来说，包括每届一次人大工作会，集中解决一批重要问题；每年一次党委审议人大的工作报告，既有总结也有计划；以及重要问题的随时请示报告等。从人大角度说，自觉围绕大局服务中心安排自己的工作，保证党委领导意图在人大工作中的贯彻实施，善于把党的主张通过法定程序转化为国家意志等。这些都是比较好的，也形成了一套制度。特别是在如何发挥人大常委会党组作用方面，近年来形成了一些新的做法，既建立健全了党组向党委请示汇报的制度，也建立健全了与主任会议相衔

接的党组议事规则。应该说，关于加强人大常委会党组的作用，这是北京的一个新提法。这种做法是基于这样一个认识，即党组是同级党委的派出机构，是代表党委对人大工作实施具体领导的机关，党组也是实现党委对人大工作进行领导的组织保证和重要途径。比如，就拿加强向同级党委的请示报告来说，人大常委会组织代表进行重大问题的调查研究，事先要请示党委同意，事后在常委会送达政府的同时，由党组同时向党委报告，也提请党委作为决策参考并予以关注；人大常委会在听取审议专项工作报告和执法检查等监督工作过程中形成的比较重要的审议意见书，在送达“一府两院”的同时，也以党组名义提交党委知悉情况并予以关注。我觉得，这样做有几个好处：一是具有向党委通报情况的作用。即让党委及时了解人大常委会对“一府两院”进行监督的情况，包括问责的程度和缘由，这是很有必要的。二是具有提请党委关注某些国家机关某些问题的作用。即对于“一府两院”工作中存在的问题，也有必要提请党委予以注意，因为党委对他们也负有领导责任。三是具有与党委之间扩大共识的作用。即人大应该主动地、持续不断地扩大党委与人大之间的共识，提高党委对人大工作的理解程度和支持力度。而这些请示报告，正是能够取得这样效果的一个机会。如果党委与人大之间的共同认识、共同语言越来越多，其关系也就会越来越顺畅。应该说，这种情况已经构成了北京地区目前党委和人大之间关系上的一个新特点。

三是要加强对县乡人大的法治保障和工作指导。这是讲上级人大要加强对下级人大的联系与指导，这个问题过去很少这样说，现在文件能够这样讲，是一个很大的进步。

就这几年的情况看，北京市人大对区县乡镇人大是比较重视的，与区县乡镇人大的联系是比较密切的，对区县乡镇的指导也是比较得力的。主要形式有5个方面：一是文件指导。即协助市委召开人大工作会并由党组制定意见党委转发，或者直接协助党委制定文件，集中解决了区县乡镇人大的一批问题。二是法规指导。即依照国家法律和有关精神，及时制定或修订实施办法或条例，同时把县乡人大纳入指导范围，让县乡人大也有规可循。比如代表法实施

办法、代表建议批评意见工作条例、乡镇人大组织条例等。三是会议指导。即召开除了工作会议以外的各种形式的会议进行指导，比如座谈会、研讨会、交流会、培训会等，都是可以运用的并能够发挥指导作用的机制。四是调研指导。常委会领导经常结合工作到区县人大调查研究、总结经验并及时就工作中的情况和问题进行交流；还有，就人大制度在区县乡镇的实践进行专题调研，形成报告或者其他成果，指导区县乡镇进行运用。五是工作引领。凡是北京市人大比较成熟、成型的做法，都很自然地得到了区县人大的仿效和运用，而且他们还结合自己的实际对这些做法进行再创造。当然，北京市人大还可以就指导区县人大工作再多做些事情。

同时，区县人大对乡镇人大的工作指导也是比较到位的，具体形式有5种之多，包括会议指导、分工包片、归口联络、工作联动、文件指导等。文件指导即由区县人大常委会制定关于乡镇人大工作的规范性文件，使乡镇人大各个方面的工作有所遵循，并以这个规范性文件为基础，结合自己实际开展工作。其最大的优势是能够达到对乡镇人大工作指导的统一性和规范性，为各个乡镇人大提供了可以遵循的基础性规则。目前北京市13个有乡镇建制的区县中有5家制定了相关文件，发挥了较好的作用。当然，在18号文件出台后，这些文件也应当有所修订，以符合新的形势的要求。

我觉得，对于18号文件的落实，仍然是一个需要县乡两级人大共同努力的事情。比如说，由县级人大常委会帮助乡级人大主席团制定一个比较细致的实施意见，应该是一个可行的办法。因为在落实文件和法律规定方面还有许多具体问题需要解决，而这方面乡镇人大主席团是缺乏经验的。举例说，主席团怎样组织代表进行监督，就是一个需要细化的问题。这包括组织多少代表参与为宜？监督的具体程序如何设计？监督形成的意见建议需要经过什么程序送达监督对象？监督对象如何向主席团和代表反馈自己的整改方案？对于监督对象的整改效果又如何进行跟踪检查？等等，这些都需要形成程序性规范才能进入操作层面。所以，县级人大在这方面的担子并不轻松。文件讲的加强对下级人大的指导，其针对性也在这里。

（本章完）