第13讲

关于加强县乡人大工作和建设的几个问题

2015年6月，中央18号文件（《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》）出台下发，全国人大常委会也于同年8月修订了有关法律。我自己也还在不断学习文件的过程之中，只能就文件、法律中涉及的一些精神和要求，北京人大工作中的一些情况和做法，以及我自己的一些思考和体会，结合起来谈点想法。所以，也不一一对照文件本身的10个部分，而是按照有话则长无话则短的原则，有的部分合并起来讲，有的部分划分开来讲，一共讲13个问题。在讲之前，我还有一个申明，那就是我这里讲的不代表任何机关或单位，只是我个人的理解，也只供大家参考。

一、加强县乡人大工作和建设的意义、要求和原则

我们先讲文件的前两部分。分四层意思：

一是为什么要选择从县乡着手加强人大工作和建设？应该说，这主要是由于县乡政权在我国的重要地位和县乡人大的实际状况所决定的。第一，县乡两级人大是我国基层国家权力机关，是我国国家政权的重要基础，也是我国基层民主的有效实现形式。把这两级人大的工作和建设搞好，事关国家政权稳固，事关人大制度基础，事关基层群众福祉。第二，县乡两级人大工作是有很大成绩的，也有过许多的创新，但也存在一些问题，是整个人大体系中相对比较薄弱的环节，急需加强。对于这些问题，文件概括了5个方面，包括选举违规、民意不畅、权力虚置、机构建设滞后、力量难以适应等等，的确亟需解决。这些问题的解决，不但对这两级人大至关重要，而且对整个人大制度的整体功效和社会观感至关重要。第三，县乡两级人大代表占我国代表总数的95%以上，而且都是直接选举产生的。因此，这两级人大与群众的联系最直接，它们是我国国家机关与人民群众关系如何的直接体现，也是人大制度在人民群众心目中影响如何的直接反映。人民群众有没有当家作主的获得感，人大制度是不是真正好使管用，在这里具有某种检验标准的性质。第四，县乡两级人大既是我国人大的基础层面，也是我们了解整个人大状况的窗口，从县乡人大也可以观察到各级人大，观察到人大工作和建设的方方面面，以小见大、举一反三；而且县乡人大的问题解决了，也就可以进一步推动其他

层级人大问题的解决。从这几个角度看，加强县乡两级人大工作和建设，意义确实重大。

二是文件是建立在什么样的基础之上的？应该说，文件是建立在大量的调查研究基础之上的。张德江委员长从上任伊始，就马不停蹄地下基层人大做调研。2013年去了云南，主要是做区县人大调研；2014年又去了福建、浙江和贵州，主要是做乡镇人大调研。德江委员长在地方任职时，兼任过省级人大常委会主任，对人大的事情并不陌生，这四次调研，又使他从委员长的角度，重新了解了县乡人大的情况，包括新的经验和新的问题。我看到过德江委员长搞调查期间的两个讲话，一个是2014年2月7日在政治局会议上做的《从县级人大看人大工作——关于加强和改进县级人大工作的调研报告》；一个是2014年5月10日在浙江省调研乡镇人大工作时的讲话，叫《加强乡镇人大建设，发挥乡镇人大作用》。在这两个材料里，关于县乡人大工作的成绩、存在的问题、加强和改进的措施等都讲到了，而且讲得都很实在。应该说，现在文件中的内容，许多条目在那里就已经出现了。与此同时，全国人大还派了7个调查组就县乡人大问题赴各地进行了调研。文件起草好后，又在全国省级人大范围里，广泛征求了意见。现在看，这个文件的形成，应该首先是委员长带队调查县乡人大的成果，是全国人大常委会党组和工作人员进行努力的结果，也是全国各级人大特别是广大县乡基层人大在不断探索基础上所发出的意见与呼声的产物。对于全国人大常委会党组的意见，中央给予了充分的肯定，并对落实这些意见提出了明确的要求。文件发出后的2015年9月15日，全国人大召开了加强县乡人大工作和建设座谈会，德江委员长发表了一个讲话，对文件的背景、意义、要点、要求都讲得很清楚，可以作为我们学习贯彻这个文件的指导。

三是加强县乡人大工作和建设具有什么样的意义？其实，这个问题也就是对文件应该如何评价的问题。应该说，这是新形势下以习近平同志为总书记的党中央加强人大工作，推进社会主义民主法治建设的重大部署；特别是推进县乡两级人大工作和建设的重大举措。宏观地说，它“对于巩固党的执政基础，坚持人民主体地位，充分发挥基层国家权力机关作用，健全基层国家政权体制，夯实推进国家治理体系和治理能力现代化的基础，

实现两个100年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重要意义”。具体地说，它解决了多年来想解决而又没能解决的一批问题，从而在县乡层面把人大制度向前大大地推进了一步，进而也将把整个人大工作、人大建设向前大大推进一步。比如，增加区县人大常委会人数、提高常委会驻会人员比例问题；在区县人大设置专门委员会问题；在街道设立人大工作机构问题；明确乡镇人大闭会期间履职的主体和运转方式问题；等等。当然，一个文件不可能把所有的问题都解决，有些问题也没有太大触动。但是，这个文件毕竟是人大制度方面的一个巨大进步，值得庆贺；而且这个文件也会在人大历史上留下厚重的一笔。况且这个事情也会对其他层级的人大的工作和建设发生一定的影响和推动。如果从这个角度看这个文件，其意义可能就更大。

四是文件提出了哪些加强县乡人大建设的总体要求和重要原则？总体要求就是：坚持党在新时期的指导思想，适应“四个全面”的战略布局需要，贯彻十八大和十八届三中、四中全会精神，按照总结继承完善提高的原则，保证县乡人大依法行使职权，健全县乡人大组织制度和工作机制，提高县乡人大工作水平，为坚持和完善人民代表大会制度、促进党和国家各项事业发展做出新贡献。其核心目的是要加强县乡人大的建设、促进县乡人大的工作，在一定层面上推动人民代表大会制度的与时俱进。我觉得，通过这个文件和修订后的法律实施，这个目的或者说总体要求是可以达到的。文件提出，在加强县乡人大工作和建设中有五条重要原则应该遵循，即坚持党的领导、坚持人民主体地位、坚持依法治国、坚持民主集中制、坚持从国情和实际出发。应该说这些都是我们人大工作中一贯坚持的原则，并没有新增加的特别内容。但是，在对有些原则的解释上还是颇有新意的。比如，讲自觉地把党的领导贯穿于人大工作的全过程和各方面；讲把实现好维护好发展好广大人民的根本利益作为县乡人大工作的出发点和落脚点，做到民有所呼我有所应；讲充分发挥县乡人大的特点和优势，坚持问题导向，依法探索创新，注重求真务实等。即使有些话属于重复性的，但是放在县乡人大层面可能也会产生新的意义。比如，讲坚持集体行使职权、集体决定问题，这对于乡镇人大来说，就必须赋予主席团闭会期间的职权与功能才有可能；等等。

（本章完）