人民代表大会工作十五讲(席文启)_第4讲关于地方立法的几个问题_五、地方立法的格局（1 / 1）_人民代表大会工作十五讲最新章节免费阅读无弹窗

五、地方立法的格局

所谓立法格局，指的是在立法过程中，与立法相关的各个方面在立法中发挥何种功能或作用，以及他们之间的关系问题。根据北京市人大确定的立法格局，对地方立法的格局似可以做如下描述。

（一）发挥党委对立法的领导作用

党委领导立法是我们的原则。制定五年立法规划，或在重要立法项目确定之前、重要法规文本通过之前，以及重要法规核心条款的确定，均须向同级党委提出请示，征求党委意见。这种请示一般是以人大常委会党组向同级党委请示的方式进行。在北京，有些重要立法项目的制定，是在党委领导下，由党委、人大和政府共同组织立法工作小组进行的。这种方式有效地发挥了党委在立法中的领导作用。

（二）发挥人大对立法的主导作用

地方人大是地方立法的基本主体，它理所当然地要发挥主导作用。但是，多年来事情并不是这样的，一般是政府甚至是其某个部门在发挥主导作用。这样的立法格局，在地方立法的最初阶段是不可避免的。一是由于人大在立法方面处于弱势而政府相对比较强势；二是立法的内容主要在于进行社会管理而不是对公共权力进行约束；三是社会对人大立法职权的认知不够准确，舆论倾向不够清晰。2008—2009年北京市人大首先提出转变立法格局问题，并在实际上确立了人大在立法中的主导地位。

它的最主要的表现就是这个法立不立、怎样立，主要是由人大进行主导，人大要发出有效的声音。现在，这个做法已经得到了中共中央和全国人大的认可和肯定，纳入了权威文件。

（三）发挥政府对立法的基础作用

人大在立法中发挥主导作用，并不意味着所有的法规草案都由人大来起草。一般说来，在政府是执法主体的法规的起草方面，还是由政府来起草。他们熟悉情况，也熟悉问题所在。就地方所立大多数法规而言，是由政府承担法规的实施主体的，因而由政府提出立法议案并提交法规草案，仍然是通行做法。无疑，在立法方面，发挥人大的主导作用，并不等于政府无事可做或者责任轻松了，其在立法方面仍然发挥着基础性的作用，而这种作用目前还是无可替代的。

（四）发挥专家对立法的支撑作用

发挥专家在立法中的作用，这既是民主立法的需要，也是科学立法的必然。发挥专家作用有几种情形：一是在人大常委会设立立法顾问组织，在人大立法过程中发挥专业知识支撑的作用；二是就立法（也包括备案审查等涉法工作）中的疑难问题在更大范围征求专家意见，倾听专家的心声；三是委托专门法律研究部门起草相关法规文稿，作为参照坐标；四是委托法律研究部门就某些法律进行立法后评估，就立法质量与实施情况进行评价。现在不但北京市人大常委会设有法律顾问组织，而且在各

个区县人大常委会也要求设立法律顾问组织，承担相应的法律咨询任务。应该说，这项措施在实际工作中发挥了很好的作用。

（五）发挥代表（人民群众）对立法的主体作用

人大代表是人民代表大会的主体，当然也是立法的主体；在立法过程中，要充分发挥人大代表的作用，最大限度地发挥广大代表的主体作用。人民是国家的主体，当然也是国家立法的主体；人民有了自己的代表，也不等于在具体的立法过程中不用再听人民（选民、市民、公民、群众）的意见。应该运用能够运用的各种方式、渠道，最广泛地听取人民群众对立法的意见建议。比如，制定五年立法规划应该听取代表和群众的愿望和要求，同代表和群众商量；比如，进行立法听证；比如，召开相关利益群体座谈会，面对面地听取意见；比如，在网络上公开法规草案，听取网民意见；比如，在报刊上刊登法规草案，公开进行讨论等。