二、地方立法的原则

（一）法治统一原则

1．依宪立法。即不得违反宪法。《立法法》第3条规定：“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。”这里的重点是与宪法保持一致和坚持党对立法工作的领导。

2．依法立法。即根据国家《立法法》规定的地方立法权限和立法程序进行地方立法。一般说，应该依据国家《立法法》，制定自己的立法法规，包括立法主体、立法权限、立法范围、立法程序等，依法操作。这个问题主要涉及《立法法》第4条、第72—79条。第4条讲地方“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严”。第72条规定了地方立法应当遵循的与宪法和上位法不抵触的原则；设区的市立法要报请省级人大常委会批准的原则；第73条规定了地方立法的权限，一是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况做具体规定的事项。这是指可以制定执行性的地方法规。二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。这是指可以根据地方需要制定自己的地方性法规，即没有类似上位法的创制性地方法规。第74条、75条分别针对经济特区和民族自治地方立法问题。第76条规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。即不要图省事不加区别地把所有地方性法规都拿到人大常委会上通过，把人民代表大会的立法功能虚置起来。第77条对地方立法的程序进行了原则性规定。第78、79条就地方性法规的公告、公布及公开方式进行了规定。

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关于法的效力等级（法阶）或适用原则问题

这里需要补充关于法律适用原则问题：即上位法优于下位法；同位法具有同等效力，在各自的权限范围内实施；特别规定优于一般规定；新法优于旧法；不溯及既往原则。

具体说：在法的效力方面：（1）宪法具有最高的法律效力。（2）法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规和规章。（3）地方性法规的效力高于本级政府规章。（4）自治条例和单行条例在本自治地方适用；经济特区法规在本经济特区范围适用。（5

）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内实施。（6）同一机关制定的法律、行政规章、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。（7）法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了保护公民、法人和其他组织的权力和利益而做的特别规定除外。

具体说，在立法方面，就国家层面而言，全国人民代表大会立法高于其常委会立法，人大常委会立法高于国务院立法，国务院立法高于其各部委立法。就地方省一级而言，省级人民代表大会立法高于其常委会立法，人大常委会立法高于政府立法。其余类推。

（二）民主立法、科学立法原则

1．民主立法。对民主立法原则的理解与操作，参见《立法法》第5条。该条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”民主立法原则体现的是在我们国家一切权力属于人民、人民当家作主的国体和政体精神，是法律是人民意志体现这一社会主义法律概念在立法操作上的表现。这个问题不是立法工作作风问题，而是立法权力属于不属于人民的问题。与此相应的还有一个立法民主的问题，它指的是民主立法的具体操作问题。比如，坚持实行立法公开，包括立法规划的制定、立法项目的确立、立法过程中通过媒体、网络等途径广泛听取代表和群众的意见，也包括建立立法听证机制、立法顾问制度、立法评估评议制度等，尽可能让广大群众参与到立法过程中来，尽可能吸收群众提出的合理意见建议，特别是尽可能考虑与立法项目相关的社会群体的意见建议等。

2．科学立法。对科学立法原则的理解与操作，参见《立法法》第6条。该条规定：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利和义务、国家机关的权力和责任。”“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”我觉得，科学立法可以理解为要尊重和体现规律。但是，这个尊重和体现规律并不是抽象的、不可琢磨的。其中有这样两个意思很重要：一是立法要管得了用，应当尽可能针对问题立法，并通过立法来解决问题。也即立法要有问题意识，要坚持

问题导向，不能为立法而立法，也不能立了法却解决不了所要解决的问题。二是立法要能行得通。即立法要合乎道理，让群众看了觉得你这个法是讲道理的，是与大家普遍认同的道理相一致的；同时你这个法又是合乎地方情况包括风土民情的，而不是与当地的民情民意背道而驰的。这样，你立的这个法群众才能拥护，也才能行得通，即具有可执行性。

（三）特色原则与创新原则

1．特色原则。就是地方立法要有自己比较鲜明的地方特色，千万不能把上位法照抄一遍了事。就是说，内容上要从自己地区的实际出发，包括经济状况、文化特点、风土民情，比如婚姻法规定女子20岁才能结婚，这个问题在某些少数民族地区是放宽了的。措施上要着眼于解决自己地区特殊的问题，比如福建某些地区存在的大修坟墓问题就是立法限制了的。这里有三个层面：一是执行性地方法规，要在某些方面立出自己的特色，就是在不违反上位法的前提下，在自己怎么执行上出点特色（如前一个例子）。二是创制性地方法规，在题目上、整体上立出自己的特色（如后一个例子）。没有地方自己特色的法规应该说意义是不大的，甚至立的必要性也是不大的。三是集成性地方法规，这也是可以出特色的一个立法领域。因为没有同类的上位法，那你就需要从散见于各种上位法中寻找同类主题的相关条款，然后汇总、梳理，并按照自己的立法意图和立法理念，进行章节条款设计，再加上自己本地的实际情况，而这是很可以做出新意来的。

2．创新原则。当然，前面讲的特色，也是一种创新。真正能够搞出自己地区的立法特色来，创新也就自在其中了。我们再从另一个方面讲讲这个问题。就立法的功能来说，既有规范性、保障性的一面，也有引导性、引领性的一面。在这两方面，地方立法需要有创新精神，尤其是对于后一方面的功能来说，就更是如此。比如，深圳地方立法这些年来一半以上是没有上位法的，那就得创新；上海1998—2001年所立的28件法规中也有15件是属于创制性的。比如，福建省人大1987年制定的《保护消费者合法权益条例》，比国家相关立法早了6年，其中一些条款为国家立法所吸收。这样做，不仅解决了本地区的法治需要，也为其他地方立法甚至是中央立法提供了可资借鉴的宝贵经验。其实，地方立法本身就有这样一个先行先试的作用在里面。

（本章完）