第4讲

关于地方立法的几个问题

地方立法是我国立法体系的重要组成部分，是地方人大及其常委会的重要职权，当然也就是国家权力属于人民在地方的重要体现，是人民当家作主在地方层面的重要表现。因此，地方人大及其常委会应当很好地代表人民行使好这一庄严而神圣的权力，把地方立法工作做好，让中央放心，让人民满意。自1979年以来到2012年社会主义法律体系形成，地方人大已经立法8000多件，成为国家社会主义法律体系不可缺少的组成部分，在依法治国方面发挥了巨大的作用，并且取得了地方立法多方面的宝贵经验。2015年中央把立法权授予所有设区的市，从而进一步使得地方立法普遍化了。这就更需要有立法权的各级各地人大及其常委会很好地学习和掌握立法规则和立法技术，不断提高自己的立法能力和立法水平，以不辜负中央的授权和人民的委托。

现在，我就根据立法法的规定和北京市这些年来形成的一些比较成熟的做法，就地方立法工作讲十一个问题。

一、地方立法的定位

（一）立法概念

什么叫立法？对这个概念，可以有许多不同的解释。

按照我的理解，立法通常指国家专门机关为体现统治阶级或者领导阶级意志，依照一定程序，运用一定技术，创制、认可、修改、补充、解释、废止法律的活动。也就是我们通常说的，国家立法主体，依照一定规则，通过一定程序，把某种主张转化为国家意志的行为。

（二）国家立法体制

立法体制是指关于国家机关立法权限的划分及其相应机构的设置体例和制度，也指国家制定法律法规的权力结构形式和运作流程，是国家政治制度的重要组成部分。在我们国家，立法体制可以划分为中央立法和地方立法两大层级。

1．中央立法

宪法：全国人民代表大会；

法律：全国人民代表大会及其常委会；

行政法规：国务院；

政府部门规章：国务院所属各部委。

其中，在立法效力上，全国人民代表大会高于其常务委员会；全国人民代表大会及其常委会高于国务院；国务院高于其所属各部委。国务院所

立行政法规须报人大常委会备案，接受审查。这体现的是法律监督。

2．地方立法

地方法规：有立法权的地方人民代表大会及其常委会。包括省级地方人大及其常委会（省、直辖市、民族自治区人民代表大会及其常委会等）、设区的市级地方人民代表大会及其常委会。

地方政府规章：与有立法权的地方人民代表大会及其常委会同级地方人民政府。包括省级地方人民政府（省、直辖市、民族自治区人民政府）、设区的市级人民政府。

地方立法主体有两层：

（1）自治区、直辖市人民代表大会及其常委会，同级人民政府。

（2）设区的市人民代表大会及其常委会，同级人民政府。

其中，在立法效力上，同级人民代表大会高于其常委会；人民代表大会及其常委会高于同级政府。相应地，这两级立法主体在地方立法体系中也有各自的位置。设区的市级人民代表大会及其常委会所立之法须经省级人大常委会批准方可生效。同级地方政府所立规章须报同级人大常委会备案，接受审查。这体现的是法律监督。

（三）地方立法在国家立法体系中的地位

从以上情形可以看出，我国实行的是统一而又多层的立法体制。所谓统一，有两层含义：一是指法律只能由全国人民代表大会及其常委会统一制定，只有全国人民代表大会及其常委会有法律的立法权；二是所有立法都必须以宪法为依据，不得与宪法相抵触，下位法不得与上位法相抵触。所谓多层的，是指在保证国家法制统一的前提下，国务院、省级人大及其常委会、国务院各部委、省级人民政府、设区的市人大及其常委会、设区的市级人民政府、可以分别制定行政法规、地方性法规及政府规章。

有人把我国的立法体制概括为“一元两级多层次”的立法格局。其中，一元是指立法权属于人民，全国只有一部体现人民意志的宪法，任何立法行为都不得与体现人民意志的宪法相抵触；两级是指中央一级和地方级国家权力机关都有立法权，在立法上实行中央与地方相结合，地方立法不得与中央立法相冲突。多层是指中央和地方在立法方面均实行多类结合与多层并存。在中央，有全国人民代表大会及其常委会立法、有国务院

立法，国务院所属各部委立法；在地方，有省级人民代表大会及其常委会立法，有同级人民政府立法；有设区的市人民代表大会及其常委会立法，有同级人民政府立法等。

以上所说，大体就是我们国家的立法体系及地方立法在国家立法体系中的定位。在地方立法中，首先是要找准自己的立法定位。

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关于民族自治地方立法

民族自治地方立法不同于地方性法规立法。其在立法主体上仅限于自治区、自治州、自治县三级人民代表大会，而不包括其常务委员会和同级政府；其在立法形式上多用地方自治条例或单行条例的名称，前者具有民族自治地方总章程的性质，后者是民族自治地方调整单项事务的规范性文件。具有立法权的民族自治地方人大及其常委会也有制定地方性法规的权力。1985年吉林省延边朝鲜族自治州制定的《延边朝鲜族自治州自治条例》是全国第一个自治条例。到目前为止，在自治区一级还没有制定自治条例的先例。

关于经济特区立法

《立法法》第74条规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”经济特区法规是我国地方立法的一种特殊形式。这种立法形式是我国改革开放的产物。自1980年以后，根据全国人民代表大会的授权，广东省、福建省、海南省以及深圳市、厦门市、汕头市、珠海市人大及其常委会陆续获得了特区立法权。经济特区所在的市人大及其常委会，既可以制定地方性法规，也可以制定经济特区法规。如果该市所辖地区与经济特区不完全重合时，其制定的经济特区法规就只限于在经济特区内实施（比如2010年7月前的深圳市宝安区就不属于经济特区，在深圳市辖区就不能实施有关经济特区的法规。2011年5月以后这种情况在各个经济特区市已经不存在了）。比如，自1992年至2014年年底，深圳市制定了120条左右的经济特区法规，其中三分之一是借鉴香港和境外法律制定的，具有先行先试的性质；有三分之一是根据特区需要，对国家法律、行政法规进行变通、补充和细化的；另有三分之一是属于加强法制、保护环境、管理城市等方面的。

（本章完）