大都护府虽然是个好东西，却有几个不可避免的缺点。

比如，管理者的权力太大，统治者既要依靠他，也要防备他。比如，总部离长安太远，军备物资和粮食的运送都很困难。这样一来，朝廷在设置都护府编制的时候就规定好了，一个都护府只有几万人，多一个朝廷都不答应。

少数民族入侵的时候，都护府能打就打，不能打就找朝廷请求支援。正因为如此，每逢吐蕃入侵的时候，安西都护府几乎形同虚设，反倒是中央朝廷忙得热火朝天，屡次调兵前往河西道、陇右道，组织进攻或者防御。

庆幸的是，安史之乱发生以前，中央政府对少数民族的政策比较宽和，虽然有战事发生，却没有爆发边境的全面战争，一切都在中央朝廷的掌控之中。

那么节度使又是怎么来的呢？主要有两个原因，一是府兵制度的崩溃，二是唐朝的对外军事战略，从主动进攻变成了被动防御。

前面说过，府兵制盛行的时候，由南衙十六卫统帅全国的府兵，然后由中央朝廷将他们发配到各地镇守，或者参与战争。后来，府兵制度崩溃，中央政府开始实行募兵制度，由朝廷给军人发固定工资，因此诞生了职业军人。

开元年间，唐朝的版图已经无可扩张，整个帝国的战略从军事进攻变成了军事防御，这就需要一批常驻在边境的军队。这支军队的最大特点就是，防御面积很大，战区长达千里，按照现在的说法，就是防御军区，集团军的概念。

职业军人和常驻军队的结合，为地方军镇的诞生奠定了基础。每逢打仗的时候，朝廷都会任命行军大总管或者行军元帅，他们对各大战区的管理，通常被称作节度某某区域，后来说顺嘴了，就有了节度大使或者节度使的叫法。不过，此时的节度使还不是常设的官职，而是持有皇帝使节的将军。

景云二年（711）四月，唐睿宗李旦任命凉州都督贺拔延嗣为河西节度使，节度使一职正式纳入唐朝的官职体系。刚开始的时候，节度使的定位就是军事统帅，防御外敌，并没有管理州县民政的权力。到了后来，地方节度使逐渐总揽军、民、财、政大权，以至于辖区内的各州刺史均受节度使的节制。

开元年间，一共形成了碛西、北庭、河西、陇右、朔方、河东、范阳、平卢剑南、岭南等八个固定的节度军镇。天宝元年（742）正月，李隆基根据防御区域的不同，将全国各地的军府、捉守等基本军事单元划归到十个节度军镇下面管辖：

范阳节度使

军队编制：九万一千四百人。

统领军队：经略、威武、清夷、静塞、恒阳、北平、高阳、唐兴、横海九大军队，驻屯在幽、蓟、妫、檀、易、恒、定、漠、沧九州。

防御对象：奚、契丹。

治所：幽州。

陇右节度使

军队编制：七万五千人。

统领军队：临洮、河源、白水、安人、振威、威戎、漠门、宁塞、积石、镇西十大军队，绥和、合川、平夷三大守捉，驻屯在鄯、廓、洮、河之境。

防御对象：吐蕃。

治所：鄯州。

河西节度使

军队编制：七万三千人。

统帅军队：赤水、大斗、建康、宁寇、玉门、墨离、豆卢、新泉八大军队，张掖、交城、白亭三大守捉，驻屯在凉、肃、瓜、沙、会州。

防御对象：吐蕃、突厥。

治所：凉州。

朔方节度使

军队编制：六万四千七百人。

统帅军队：经略、丰安、定远三大军队，安北、单于二都护府，驻屯在灵、夏、丰三州。

防御对象：突厥。

治所：灵州。

河东节度使

军队编制：五万五千人。

统帅军队：天兵、大同、横野、岢岚四大军队，云中守捉，驻屯在太原府的忻州、代州（今山西省忻州市代县）、岚州。

防御对象：与朔方形成掎角之势，防御突厥。

治所：太原。

平卢节度使

军队编制：三万七千五百人。

统帅军队：平卢、卢龙二军，榆关守捉，安东都护府。

防御对象：室韦、契丹等族。

治所：营州。

剑南节度西使

军队编制：三万九百人。统帅军队：天宝、平戎、昆明、宁远、澄川、南江六大军队，驻屯在益、翼、茂、当、柘、松、维、恭、雅、黎、姚、悉十三州。

防御对象：吐蕃、蛮獠。

治所：益州。

安西节度使

军队编制：二万四千人。

统帅军队：龟兹、焉耆、于阗、疏勒四镇。

防御对象：吐蕃、党项等。

治所：龟兹城。

北庭节度使

军队编制：两万人。

统帅军队：瀚海、天山、伊吾三军，驻屯在伊州和西州。

防御对象：突骑施、坚昆等部。

治所：北庭都护府。

十大军镇的节度使权势熏天，尤其是范阳节度使，手握九万雄兵，更兼远离中原，可以左右边境的局势。如果朝廷用对了人，边境就是铜墙铁壁；如果所托非人，后果不堪设想。

开元朝以前，朝廷实行府兵制度，卫府大将军都是朝廷临时指派的，任务完成后就上交兵权，不存在军权旁落的可能。而且，文臣和武将的边界很清楚，兵部侍郎、中书令等人，绝不可能担任卫府大将军。

李隆基做皇帝后，规矩就变了。为了培养领军作战的帅才，李隆基可以十余年不换军队统帅，庆王李琮、忠王李亨等人长期担任将领，萧嵩、牛仙客等朝中重臣也领着边镇节度使之职，李隆基的亲信王忠嗣更是节制数道兵力。

这样的安排，确实可以让将领熟悉边境战事，熟悉自己的军队，有效地提高军队作战能力，但同时也产生了一个问题：将领长期掌握军政大权，很容易培养嫡系部队，甚至和中央政府对峙，形成尾大不掉的局面。更何况，朝中的高级官员遥领地方军政，势力岂不是越来越大？

李隆基表示，他有绝对的权威，不担心将领闹事。然而，历史的走向不会因为他的意志而转移，真正引领历史走向的，恰恰是复杂的人性。