苏轼的“政见”，指的是他参与朝廷的实际事务时所发表的见解，形于他的许多奏折之中。这些奏折，始于熙宁二年五月的《议学校贡举状》，终于绍圣元年的《赴英州乞舟行状》[724]，自始至终皆与新、旧党争相关，而引起这党争的，自然就是王安石变法。所以，就苏轼正式提供给朝廷的政见来说，围绕的核心问题，就是对“新法”的态度。
从南宋直至清代，史家对苏轼政见的认识和评价没有多少异议。苏轼被认定为旧党要员，其政见为反对“新法”，由于王安石长期被否定甚至唾骂，故反“新法”的苏轼政见是被肯定的。但后来，王安石的问题被翻了案，人们对他越来越不吝予以赞美，这就使旧党人物相应地被否定。如果苏轼只是个政治家，他很可能被不加分辨地随旧党一笔抹杀。所幸他又是大文艺家，受文艺史家的钟爱，所以，他与“顽固派”代表司马光之间的差异被发现，因为只要与司马光不一样，苏轼就有被拯救的可能。这番良好的用心结出了果实：我们发现了苏轼政治态度中倾向于改革的某些因素。同时，那也增大了研究的难度，因为他的政见显得复杂了。这是研究深入的表现，倘不曾借力于“新法”评价上的翻案与文艺史家钟爱苏轼之间的矛盾，人们可能不会把他的政治态度作为需要剖分的矛盾体来研究。不过，也有负面的影响，就是苏轼又有可能被视为“投机派”“两面派”。依传统的政治道德来说，那比索性做个“顽固派”更为不堪，“顽固”还算得一种独立的政见，“投机”则不值一提了。于是，且不论其政见为进步或保守，其是否有独立政见，也成了问题。
苏轼关涉政治的言论，确有许多前后矛盾之处，这是客观存在的事实，不必为他讳饰。如果说这些矛盾言论的底下仍有前后一贯的政见，那就必须委曲解释；但到目前为止，我们没有看到足以令人信服的解释。所以，我们承认他的政治态度存在着种种显著的矛盾。那么，是不是“两面派”呢？也就是说，这些矛盾是因“投机”而产生的吗？答案也是否定的。理由很简单，凡“投机”，总是向矛盾的偏于能获利的一方“投”去，而苏轼却每一次都“投”到了相反的方向，于熙宁时、元祐间与元祐末三次被迫离京。所以，我们认为苏轼政治态度中的矛盾不是“投机”造成的，而是政见的变化造成的。
把上面的意思总括起来，就是说：苏轼是个政治家，他有独立的政见，但他的政见又有前后变化。
基于这样的认识，我们把苏轼的政治经历分为四个阶段，便于考察和评论。第一个阶段即上节所说的“政论”期；第二个阶段自熙宁二年（1069年）至元丰七年（1084年），这是王安石倡立“新法”，新党执政的时期，苏轼的基本政见是反对“新法”；第三个阶段从元丰八年（1085年）至元祐八年（1093年），这是“元祐更化”的时期，旧党当政，苏轼的基本态度是赞成“更化”的，但他的引人注目的政见却在于维护某些他认为可以保留的“新法”；最后一个阶段从绍圣元年（1094年）至苏轼去世的建中靖国元年（1101年），这是新党重新执政的“绍述”时期，苏轼承受了一个“元祐大臣”的历史命运，其基本的态度是不向当权者屈服，坚持独立的节操。我们现在从苏轼的奏议来探求他的政见，所述为第二、第三两个阶段。但从早年的主张革新，变为熙丰阶段的反对变法，又从反对变法，变为元祐阶段的维护某些“新法”，是两次明显的变化。为了突出这两次政见变化，我们又专设“熙宁二年”与“元丰七、八年”两节，俾尽其说。
1.熙宁二年
在君主专制的时代，一个有政治理想的人要想有所作为，一般都得有君主的信赖为前提；若要想完全以自己的那一套来施政，那就非得成为当代君主的心腹重臣不可。所以，“结君心”是为人臣者首要的事。然而，无论怎样“开诚布公”的皇帝，他的心腹重臣总是有限的，而且君臣之间的遇合也不全是理性抉择的结果。“一朝天子一朝臣”，局面已定之后，新进的臣子要“结君心”是困难的。当苏轼在仁宗晚年入仕时，皇帝与重臣皆其父辈，他就面临着如何“结君心”的难题。
唐代的柳宗元、刘禹锡就面临过同样的难题，在他们进士及第时，年老的唐德宗不能给他们以希望，因此，他们就走另一条路，即努力接近太子，把希望寄托于不久的将来。这是“结君心”的变通，叫作“结新君”。不但是年轻人爱走这条路，凡无希望在旧君手上被重用的臣子，都想“结新君”。比如，王安石在仁宗时代是无比谦逊的，到神宗一即位，他就积极了；朱熹在宋高宗时中进士，只当了一任地方官，就辞疾回家，但孝宗一即位，他就一反恬退之态，上书大论天下事，还要谋求“入对”，与新皇帝见面。此类例子不胜枚举，而其收效也是明显的：范仲淹能被仁宗重视，就是因为他在刘太后当政的时候敢于要求“还政天子”；英宗时的王陶，凭他是英宗做太子时的旧交，就能够迫使定策元勋韩琦离开朝廷。这些事件都是很具有说服力的。相反，汉文帝时代的贾谊，却是一个失败的典范，尽管他的政见很合乎时宜，却无缘取代灌婴、周勃等旧臣而成为汉文帝的心腹重臣，结果成了一个“怀才不遇”的标本。对于后世的年轻臣子来说，这个教训是深刻的。
年轻的苏轼当然明白此中奥妙。但他却独特不走“结新君”这条路。那么，岂不重蹈贾谊的覆辙？不，他批评贾谊虽有才而“不能自用其才”，且看他给贾谊设计的走出困境之法：
夫绛侯（周勃）亲握天子玺而授之文帝，灌婴连兵数十万以决刘、吕之雌雄，又皆高帝之旧将。此其君臣相得之分，岂特父子骨肉手足哉！贾生洛阳之少年，欲使其一朝之间，尽弃其旧而谋其新，亦已难矣。为贾生者，上得其君，下得其大臣如绛、灌之属，优游浸渍而深交之，使天子不疑，大臣不忌，然后举天下而唯吾之所欲为，不过十年，可以得志。安有立谈之间，而遽为人痛哭哉？[725]
他说贾谊的失败，在于这位洛阳少年过于急躁而至于与权臣对立，倘能与皇帝及在位众臣渐渐结交，“优游浸渍”，则不过十年就可以得志的。我们不难看出，这正是苏轼自己的办法。眉山少年一反洛阳少年所为，与宋仁宗信任的大臣如韩琦、富弼、欧阳修等人“优游浸渍而深交之”，想着十年以后的得志。苏轼的这种办法收到了良好的效果，他获得了几乎整整一代前辈的赏识。初年的仕途十分顺利，甚至那位没有儿子的宋仁宗，也已经把苏氏兄弟看作他留给子孙的两位宰相了。——苏轼在北宋政治舞台上一出现，就给中国的政治文化增添了一种丰富性，当他以独特的方式走上这个舞台时，几乎已经获得台上的一致许诺：他将以顺利移交的方式获得权力。
与这种进身的方式相应的是，年轻的苏轼表现出有一点落后于时代的贵族世家子弟的“名士”风度。他歆慕于保存在蜀中的唐代世族古风[726]，喜欢自称“赵郡苏氏”，一再地表明自己与欧阳修的师生关系，且与京城的名门望族晁氏交谊甚厚。最明显的是他与真宗故相王旦的子孙王素、王巩一家的密切交情。王旦任宰相十八年，门生故吏满朝，子孙清贵者甚多，王素在宋仁宗时已居显职，王巩是故相张士逊的外孙，又是苏轼恩公张方平的女婿，与元祐时的宰相刘挚也有亲戚关系。苏轼于嘉祐时守母丧居蜀期间，就拜见过王素[727]，熙宁时居京城，也常去看望王素，与王巩更是一生的密友。他为王家写过《三槐堂铭》，称扬其世德[728]，为王素写过《王仲仪真赞》云：
孟子曰：“所谓故国者，非谓有乔木之谓也，有世臣之谓也。”……盖功烈已著于时，德望已信于人，譬之乔木，封殖爱养，自拱把以至于合抱者，非一日之故也。平居无事，商功利，课殿最，诚不如新进之士；至于缓急之际，决大策，安大众，呼之则来，挥之则散者，惟世臣、巨室为能。[729]
这里透露出一种六朝隋唐士族门阀的意识，毋庸说是落后于时代的。但苏轼与世家子弟王巩的诗酒之交，也不仅仅局限于文艺活动，而且从中获取了很多政坛的信息。虽然王巩本人也被苏轼的“乌台诗案”连累，但王巩的侄子王震却在宋神宗的身边，与闻机要[730]，所以即使在新党执政的时候，他们也能及时知道神宗皇帝的思想动态。而这对苏轼政治态度的变化，所起的作用是显而易见的。
除了世家子弟外，当代的名人司马光也是其结交的对象。司马光与王安石声望相埒，在苏氏兄弟应制科时，苏辙对策之语过于激烈，险被黜落，而司马光极力主张录为优等[731]，可想而知，他们对司马光的仗义执言是很感激的。与此相反的是，王安石对苏辙的对策持否定态度，拒绝起草苏辙的任命状[732]，虽然此事的起因未必可从私交来窥测，但它本身却确是王、苏交恶的一个重要事例。在苏氏与王安石交恶的同时，他们与司马光的关系却越来越密切。苏洵去世时，司马光前往吊唁，二苏便请他写作了母亲程夫人的墓志[733]。后来，苏轼还谋求与司马光结亲[734]。
“优游浸渍”于旧君老臣之间，而不结新君；广交世家名宦，以建立社会关系：这就是苏轼政治生命的开始。考虑到他的家世和早年经历，我们可以说这个情形是自然形成的；但从《贾谊论》和他的某种士族式的意识来看，这个情形又是苏轼自觉地造成的。这给苏轼带来了初入仕途的顺利，也有助于他的声名鹊起、远播，在后来的忧患生涯中，他从中确也得到许多帮助；然而，这也注定了他要经受人生的大起大落，因为他势必遭到来自政界另一翼的打击，即与旧君、老臣、世家、名宦相对立的新皇帝、新执政、新进、“小人”的疑忌与排斥。他所向往的“不过十年，可以得志”的权力平缓移交，在实行改革的年代里不能实现。如果局势一边倒，他可能被淘汰，或者改变政治态度；如果局势有反复，形成党争，则他可能成长为某个党派的领袖，而其政见便愈趋复杂化。——这些，从他走上政治舞台的独特方式上，已大致可以预见了。
没有一个皇帝愿意被旧君留下的老臣所束缚，在声望并起的司马光、王安石、吕公著等一代名宦当中，宋神宗选择了王安石作为他的辅臣，实行变法。这就使熙宁二年守完父丧回朝的苏轼，面临着一个几乎全新的朝廷：那些赏识他的旧臣已风流云散，早年经营的良好氛围已然失去，他必须面对励精图治的新皇帝、“学术素异”且曾交恶的新执政，以及一个名唤“制置三司条例司”的新权力核心和它推出的“新法”。他对往日氛围的追寻，表现在回京路上拜见韩琦于陕西，回京之后自然会去找王素、王巩、司马光以及四川同乡范镇等旧交，他的心中还牵挂着许多有待处理的家事，其中一项就是托范镇去向司马光攀亲[735]。种种迹象表明，苏轼的政治道路，从嘉祐年间苏洵带他出川开始，几乎是必然地走向熙丰时的“旧党”一边。
当然，作为嘉祐二年的进士之一，苏轼也并非绝无参与新的政治核心集团的可能。实际上，“制置三司条例司”中的干将如吕惠卿、章惇等，多是他的同年或朋友。像苏氏兄弟这样年轻而有声望的官员，也正是立志革新的新皇帝宋神宗所要培植、起用的，而苏辙进入“条例司”工作，便完全出于神宗的亲自委任。但要获得这种起用，有一个前提，即必须有热情于神宗、王安石正在策划的财政改革。苏辙就是因上书论财政问题而被委任此职的。我们怀疑此时的宋神宗是否有能力辨别王、苏二家说法的差异，他可能只是觉得两人都讲得头头是道，便想当然地认为苏辙可以任为王安石的助手。按照当时大多数人的看法，所谓的“条例司”无非是想方设法巧取财利的新机构，尽管从中可能产生一个新的政治核心集团，但对于有着传统的义利观的儒家知识分子来说，它即便不是必须被反对，至少也应该洁身远之的。从苏轼早年的政论来看，他并不认为有必要专门设立一个巧取财利的机构来对付财政困难，他关心的是吏治、民生、兵制，这些方面如得到适当的处置，财政问题就会不理自解。所以，苏轼即便不像传统儒者那样耻于言利，他这时候也并不理解王安石的“理财”学说，他很可能把“条例司”的兴作看成一场闹剧。这个机构里边都是些“新进小生”，有着世族名士意识的苏轼自然是不愿与之为伍的。而且，从苏轼还京伊始，王安石就没有丝毫争取他支持的意思，相反地，将他抑置于官告院闲职。这对于有着制科三等的光荣履历，并已当过一任地方官的苏轼来说，至少是不够优惠的，因为凭他的资格和声望，完全可以像司马光向神宗皇帝推荐的那样，出任谏官，参与议论朝政[736]。但王安石似乎认定苏轼一旦大用即会妨碍变法，所以屡次打消神宗起用苏轼的意思。从现在所存的史料来看，熙宁二年的王、苏矛盾，敌意先发自王的一方。可以说，王安石为了变法的顺利进行，有意地抑制着苏轼在政治上的发展。即便我们愿意认为王安石这样做不是出于私利与个人好恶，却也得承认这种待遇对苏轼来说极不公平，倒是司马光在努力地为苏轼争回这份公道，相形之下，其秉性的公正显然更值得信赖。王安石的一切计虑，都要有利于变法，这当然可以理解，但宋代成熟的文官制度要求宰相、执政进退士大夫符合一般的公正原则，如果为了有利于当前政策的实施而违反了一般的公正原则，便显出其行政技巧不够高明。司马光荐苏轼未必出于拉拢之目的，王安石抑苏轼却确是在为自己制造政敌。处在这种情形下的苏轼，要是成为“新党”的成员，那才是一件怪事。
虽然如此，熙宁二年的苏轼，也并不是回京伊始就反对变法的，他早年的政治态度毕竟是倾向于革新的，故虽不愿也不容参与变法事业，亦未必就要反对，而也可以冷眼旁观，默不作声。确实，在日新月异的熙宁二年，苏轼自二月份至京后，沉默了整整三个月。不过，苏辙在“条例司”与王安石、吕惠卿讨论的情形，他应该是了解的。此时有一封家信反映出他的心情：
轼二月中授官告院，颇甚优闲，便于拙懒。却是子由在制置司，颇似重难。主上求治至切，患财利之法弊坏，故创此司。
诸事措置，虽在王（安石）、陈（升之）二公，然检详官不可不协力讲求也。常晨出暮归，颇羡弊局之清简。[737]
这是给堂兄苏不疑（字子明，苏涣子）写的信，苏轼与他关系密切，即便有书不尽言的可能，但应该不必向他隐瞒自己的真实态度，故此中所言当非虚与客套之语。从这里看，由于苏辙的参与，苏轼对于“条例司”的事虽不热情，却也未持否定的态度。有着革新的主张，而不能参与眼前的变法事业的苏轼，抱着既不热情也不否定的态度，从而采取沉默的姿态，是完全可以理解的。
苏轼的沉默没有保持得太久。这年四月，朝廷拟改革科举制度，神宗要求“两府、两省、待制以上、御史台、三司、三馆臣僚，各限一月，具议状闻奏”[738]，苏轼当时的职衔是“直史馆”，亦属“三馆臣僚”，所以也必须在一个月内发表见解，这就有了五月份所上的《议学校贡举状》。这是苏轼回京后第一次正式发言，从以上情况来看，是他的职分内事，不能说他是寻机反对“新党”。但既然被要求发言，则完全有理由阐述他自己的见解。当时改革科举制度的设想，其远期的目标是废除科举，以学校代替它选拔人才的职能；近期的措施则是在科举考试中取消诗赋，以策论取士。这个设想当然出自王安石，但我们看司马光的意见，也是主张取消诗赋的[739]。苏轼却独特为诗赋辩护，根本反对这个设想，认为是多事。大概在时人所上的议状中，持此见解的较少[740]，故马上引起神宗的关注。这样看来，《议学校贡举状》并非党同司马光来反对王安石变法，而完全是苏轼自己独立见解的发表。然则，是不是“故为异论”呢？也不是。欧阳修在嘉祐元年上过一封《议学状》，对于以学校取代科举的建议，陈述了六个“不可”的理由，而对于以文学取士，也并不认为必须废除[741]。将苏轼《议学校贡举状》与欧阳修《议学状》对照，其间的继承性是很明显的[742]。所以，苏轼此番“异论”，其动机既非附和司马光，其观点也自有师门渊源，未必是故意与王安石为难。
然而，五月份的这次发言，却将苏轼卷入了政局，他马上得到了神宗皇帝的召见，并被明确要求“为朕深思治乱，指陈得失，无有所隐”[743]，甚至说：“方今政令得失安在，虽朕过失，指陈可也。”[744]看来，神宗好像早就在等待苏轼的热情参与，因为他确实需要这样年轻的人才。而且，神宗寄予苏轼的希望，大概与他寄予苏辙的不同。他把苏辙安排在“条例司”，是要苏辙做王安石的助手，参与设计“新法”；而他要交给苏轼的任务，却不是参与设计“新法”，而是“指陈得失”，做一个当前政策的善意的批评者，专门针砭新政，以为改革者的药石。对于“贤良方正能直言极谏”科三等出身的苏轼来说，这样的任务当然是很乐意担任的。一个正直的“以犯颜纳说为忠”[745]的谏诤官，原是欧阳修年轻时候的人生理想，这理想也是苏轼自幼年起即为之激动的。据苏轼后来的反思，这正是“制科人习气”：
轼少年时，读书作文，专为应举而已。既及进士第，贪得不已，又举制策。其实何所有？而其科号为直言极谏，故每纷然诵说古今，考论是非，以应其名耳。人苦不自知，既以此得，因以为实能之，故至今，坐此得罪几死……妄论利害，搀说得失，此正制科人习气，譬之候虫时鸟，自鸣自已，何足为损益？轼每怪时人待轼过重……[746]
这一段自述，除了他表示谦虚的成分外，所言“制科人习气”是符合实情的。应该说，这个科目本来就是为选拔谏诤人才而设的，所以，司马光荐苏轼可任谏官，原自有理。而苏轼一旦准备负起谏诤的责任，就天然地站在了当前政局的批评者的位置上。他给宋神宗留下了三句话：“求治太速，进人太锐，听言太广。”[747]这三句话反映出求稳求缓、尚世家而反新进的保守意识，但神宗皇帝对此并不反感，倒表示接受意见。大概当年的行政上确有此弊。虽然这是一种对“新党”不利的意见，或许也暗含了对“新法”的不满，但它仍属“渐变”论的论调，不是“不变”论，所以还未与其早年政论相悖。
关键在于，苏轼开始参与议政的五月份，正是吕诲弹劾王安石，关于“新法”之可行性的讨论从此转化为两派人物之政治斗争的那个动**的月份。在御史中丞与参知政事尖锐对立的局面下，矛盾的焦点不再是关于哪条法规、哪种措置的不同意见的争论，而已集中到是不是支持“新法”这样一个简捷明朗的问题了。或者是“新法”不行，王安石下台，或者是继行“新法”，吕诲及他领导的御史台被清洗。两种结果都会相当严酷，故议政的官员们不能含糊，依其对于“新法”的支持与否，而区分为“新党”和“旧党”两个党派，“新党”推行“新法”，“旧党”则反对之。王安石自是“新党”的领袖，“旧党”的领袖却不知是谁何人，一般认为是司马光。但司马光是在事后哀叹“先见不如吕诲”的，此时并未意识到自己是“旧党”的领袖，却是想做王安石的诤友的。他一直在树立自己公平正直的人格，以和粹的颜色讨论变法的利害，并无领导众人作党派斗争的意思，也绝无驱逐王安石的目的。倒是被神宗赋予批评当前政局之责任的苏轼，令王安石感到威胁，他怀疑苏轼在给司马光出主意，故一如既往地排斥苏轼，予以压制。施宿《东坡先生年谱》此年载：
五月，以论贡举法不当轻改，召对，又为安石所不乐。未几，上欲用先生修中书条例，安石沮之。秋，为国子监考试官，以发策为安石所怒。冬，上欲用先生修《起居注》，安石又言不可，且诬先生遭丧贩苏木入川事，遂罢不用。安石欲以吏事困先生，使权开封府判官，先生决断精敏，声问益振。[748]
这些记载，参照其他史料，可以证明是合实的[749]。神宗确实有意奖用苏轼，但无论他想让苏轼参与新政（修中书条例），还是想让苏轼更接近自己（修《起居注》），都被王安石阻挠，自然，司马光想给予苏轼的批评权力（任谏官）亦无结果。苏轼的进用之路全被堵塞，最后被困于吏事达一年之久[750]，且又被诬败私德。如果说王安石起初不用苏轼，是因为“所学不同”，不愿相谋，那么，发展到这样蓄意的压制，无论如何是不能再用“学术素异”来解释的了，这只能解释为党派斗争。且不管苏轼的“所学”与王安石有何同异，他有足够的聪明去了解一个事实：除非王安石下台，否则他苏轼不能谋求发展。由于王安石是“新党”领袖，与王安石为敌的苏轼便成为“旧党”的成员，作为“旧党”成员，他的政治立场便必须是反对“新法”。
苏轼从一个当前政局的批评者，转化为反对“新法”的“旧党”成员，其情形是显而易见的。如果说，他在八月份所作的两条《国学秋试策问》已含有对王安石专断朝政和“新法”刻意求财的反对，那么，十二月的《谏买浙灯状》是有意试探神宗对他的态度了。当神宗接受了他的批评并立即改正买灯之举后，他就觉得很受鼓舞，故在腊月的严寒中写出了《上神宗皇帝书》，逐条批驳“新法”的措置。为了给反对“新法”提供充足的理由，他的议论走向了反对革新、维护旧章的极端，从而违背了他早年的主张革新的政论，而完全站在“旧党”的立场上，表达了“旧党”的政见，使这篇名文成为熙丰时期反“新法”的代表作。苏轼生平中政治态度的第一次变化，至此完成。
综上所述，促成这次变化的因素有如下几端：一是他与旧君老臣“优游浸渍”以走上政治舞台的独特方式，造成了他与新君、新相的隔阂；二是蜀中古风培植起来的其士族意识和名士风度，决定了他与世家、名宦的交游，从而既定地与“新进小生”组成的“新党”不相容，同于王安石所谓“流俗”。以上两端使他在二月至四月中对“新法”保持沉默的态度。三是欧苏相承的为文学辩护的学风，使他对科举改革发表异议；四是“制科人习气”与皇帝的要求，使他成为当前政局的批评者；五是由于吕诲的偏执和王安石的强硬，使政局发展到党争，所有持批评态度的人都不得不成为反对“新法”的“旧党”；六是王安石出于种种原因，对苏轼多方压制，甚至诬陷，使苏轼从异议与批评发展到彻底对立的斗争，从而决定了他反“新法”的政治立场，在当时的形势下，反王安石、反“新法”也就不能不是反对变革图新了。当然，与此相反的是，司马光的公心虑国，荐人唯才的高尚品格，对苏轼归属“旧党”，也有不小的吸引力。
2.熙、丰阶段
从熙宁二年至元丰七年（1084年），是苏轼作为旧党成员发表反对“新法”之政见的阶段。他写作于此阶段的奏议，共有七封，即《议学校贡举状》《谏买浙灯状》《上神宗皇帝书》《再上皇帝书》《论河北京东盗贼状》《徐州上皇帝书》与《乞医疗病囚状》[751]。其中，前四封作于京师，第一封已在上文讲过，第二封是试探神宗有否纳谏之意的，第三、四封则是明确反对“新法”的。后三封作于地方官任上，仍含有对“新法”施行的不满，但亦如苏辙所言，有“因法以便民”[752]之成分。
凡政见，所论有是非，有利害。就“新法”的可行性与否而展开争论，本应局限于较量利害之范围，不必牵涉是非问题，因为宋人一般是从道德标准来判断是非，而兹事未必含有多少道德方面的内容。然而，事实是新、旧二党都把其议论提升到了是非的高度。这样，我们在这里首先要阐述北宋党争留在中国政治思想史上的一个重要概念，即所谓“国是”。
“国是”之说，出于刘向《新序》：
楚庄王问于孙叔敖曰：“寡人未得所以为国是也。”孙叔敖曰：“国之有是，众非之，所恶也。臣恐王之不能定也。”王曰：“不定独在君乎？亦在臣乎？”孙叔敖曰：“国君骄士，曰士非我无由贵富；士骄君，曰国非士无由安强。人君或至失国而不悟，士或至饥寒而不进！君臣不合，国是无由定矣。夏桀、殷纣，不定国是，而以合其所取舍者为是，以为不合其取舍者为非，故致亡而不知。”庄王曰：“善哉！愿相国与诸侯士大夫共定国是，寡人岂敢以褊国骄士民哉？”[753]
历史上是否真有过这番对话，今亦不能考定，姑信其说出于先秦。此处所言“国是”，指对君臣都具有约束力的、以国家名义作出的最高准则，它一旦确定，则任谁都必须服从，即便君主亦不可违背。这大概属于先秦法家将“国家”观念实体化，以保证其权威性的一种思想。这种“国是”，如果制度化、条文化，则有类似于宪法的功能；如果观念化、理论化，则成为国家的权威意识形态。由于汉代以后儒家学说实际上起了权威意识形态的作用，故“国是”之说久已被人遗忘。但儒家的伦理规范是着眼于个人修养的，而且越来越抽象化、普泛化，其解释的多元性甚至不足以绳检个人行为，更缺乏为政府行为提供准绳的功能。用今天的话说，依抽象的道德标准是不足以制定国家之“总路线”的。如此，则只要个人不背离三纲五常，那么，关于朝政的讨论便无是非可衡，唯较利害而已。到了北宋，学者们越来越发现以个人行为作为规范对象的伦理标准不甚切合于批评政府的行为，所以，他们中有的人开始探索以“国家”观念为基点的是非标准。苏轼论“正统”时，曾提出过“私正”与“公正”的区别，就是说，国家的是非与个人的是非有别，不过他关于“公正”的论述只有一句“天下有君是天下之公正也”[754]。确实，三纲五常的旧说中也唯有君臣一纲可以直接取用为“公正”的内容，故“尊王”思想在宋代的盛行，实是宋人重建“国是”论的第一个成果。到熙宁二年，神宗、王安石初行“新法”，因众臣的反对而感到举步维艰，为了统一思想、克制异论，遂正式重提“国是”概念。神宗曾教训司马光：“今天下汹汹者，孙叔敖所谓‘国之有是，众之所恶’也。”[755]这显然是以“新法”为“国是”。“新法”一旦被定为“国是”，就成了由国家法权保证其实施的基本路线，反对者容易被指为反对朝廷。这个问题很严重，故“国是”之说从此甚嚣尘上。
南宋人吕中对北宋的“国是”说，持有严厉的批评态度：
国论之无所主，非也；国论之有所主，亦非也。国无定论固不可以为国，然使其主于一说，则人情视此以为向背，人才视此以为去就，人言视此以为是非，上之政令，下之议论，皆迁就而趋之。甚矣“国是”一言之误国也！夫国以为是，即人心之所同是也，又安有众之所非而自以为是，使人皆不得于国是之外者！此特孙叔敖之妄论，唐虞三代之时，孔孟之明训，初无是也。秦汉至五代，其言未尝用也。本朝自建隆以来，此其说未尝有也。自熙宁王安石始有是论，而绍圣之蔡卞、崇宁之蔡京，皆祖述其说而用之。熙宁以通变为国是，则君子为流俗矣；绍圣以绍述为国是，则岭海间皆逐臣矣；蔡京之国是，又曰“丰亨豫大”之说而已，则立党籍，刻党碑，凡所托以害君子者，皆以国是藉口，曰此神宗之意、安石之说也。缙绅之祸，多历年所，岂非一言可以丧邦乎！[756]
他指责“国是”之说“一言可以丧邦”。在我们看来，北宋时期关于“国是”的思想，在政治思想史上是很有意义的，但在那个时代讲“国是”，确实有根本的缺陷。吕中所云“国以为是，即人心之所同是也”，理论上是正确的，但没有健全的民主体制，又焉得“人心之所同”而定“国是”？不经民主程序而规定的“国是”，确是古代史上所谓“国是”的根本缺陷。
了解了北宋“国是”之说的兴起这样一个背景，我们就可以明白，新、旧二党关于“新法”的本应就其利害所作的争论，为什么必然地提到是非的高度了。正因为“新法”不是一般的行政措施，而是要作“国是”的，所以问题就相当严重，争论才如此激烈；正因为“新法”后来果然成了“国是”，所以苏轼在熙宁二三年公然攻击“新法”不被治罪，而在熙宁后期用诗歌暗讽“新法”就要被捕；正因为“新法”具有“国是”之地位，所以司马光必须打出“以母改子”的名号才能废除“新法”；也正因为“新法”在元祐间已不是“国是”，所以苏轼可以对“新法”持“校量利害，参用所长”[757]的主张，力图拯救其中他认为有利的成分，而在熙宁时，却要“诵说是非”，根本上否定“新法”可为“国是”，从而对于其各项措施并不分别对待，而是逐条地一概予以否定，《上神宗皇帝书》就是这样一篇体大思精的文字。
在此文中，苏轼指出：君主之安危系于人心，国家之兴衰在于风俗，朝廷之治乱赖于纪纲，故政府的行为应当顺应人心、有利风俗、维护纪纲。所以，他在文首即揭明总纲：“臣之所欲言者三，愿陛下结人心，厚风俗，存纪纲而已。”然后，他逐步证明，“新法”无不违背这三个原则。
他讲，“人心”是“国本”，“君子未论行事之是非，先观众心之向背”，而“新法”则引起“人心之不悦”，岂非危道？有哪些内容引起“人心之不悦”呢？第一，“制置三司条例司”的设置，使中书与三司的权限相混，令人情民心甚为不安。要安人心，就必须废罢之。这是要一举摧毁变法的核心机构，所据的理由无非是“中书主民，三司主财”的祖宗成法。
第二，分遣提举官四十余人行于诸路，专门监督“新法”之执行，也是扰乱原有秩序的，容易引起骚乱。推行朝廷政令，本是各路监司、州守、县令之本职，虑其不力行“新法”，又不好全部撤换，故另遣专使。但这等于明示不信任原有的监司，所遣之人为了交差也就不能不邀功生事，“臣恐陛下赤子，自此无宁岁矣”。故苏轼谓“遣使纵横，本非令典”，亟应招回。此说似不为无理，然不遣专使又怎能推行“新法”呢？
第三，农田水利法，在苏轼看来，是于“天下久平，民物滋息，四方遗利盖略尽矣”的情况下又“凿空访寻水利”，“岂惟徒劳，必大烦扰”。如朝廷勉加奖励，“则妄庸轻剽，浮浪奸人，自此争言水利矣”。苏轼的这个预计后来也真应验了，宋代的笔记里留下了一些“凿空访寻水利”的笑话。但应该说，发生一些贪功妄谈的现象，也属正常，开发水利总体上毕竟有益于农业，根本否定此法是不对的。只是此事确亦不能鲁莽急行，因为还要考虑到水质、水道与农田的配合、居民的用水以及生态环境等诸问题。且如苏轼所说，一听何处有水利可开发，即为勘访，需要“追集老少，相视可否，吏卒所过，鸡犬一空”，而倘非灼然难行，则在此形势下都将勉为兴役，一兴役，则不但要召集人手，还涉及施工地面为官地抑或民户私地的问题，随即动摇人心，多起诉讼……牵连着许多没完没了的问题，“朝廷本无一事，何苦而行此哉”。这里考虑的诸多困难，确是应预先想到的，但当然也不能因为这些困难就否定农田水利法。如果苏轼只较利害，不断是非，对此法的改进倒是有益的；但他此时要从动摇“民心”的角度，把某些不利因素提到有损君主安危的高度来断其为非。
第四，以雇役代替差役，也被认为是“民所不悦，俗所不安”。他说：“自古役人，必用乡户，犹食之必用五谷，衣之必用丝麻，济川之必用舟楫，行地之必用牛马。”把差役法说成了天经地义。这种说法，他后来自己就否定了，因为他认识到了，乡户出钱雇役，与农民出粟养兵，是同样的社会分工的道理，是合理可行的[758]。其实这一认识，他此时也已有了：“雇人为役，与厢军何异？”说明他已懂得这个道理。但此时的他偏又有反对的理由。他说，所有法令中最严的要数军法，而军法又严禁逃兵，抓获了“大率处死”，然而即便如此，“逃军常半天下”。那么，倘受钱代役的人逃跑了，又有何法令可以罪之？“其势必轻于逃军，则其逃必甚于今日，为其官长，不亦难乎？”这倒也指出了一大困难，但不知苏轼后来主张雇役时，又有了什么办法对付这个困难？反正熙宁时的他即使有办法，也不肯说的。相反，他还要从制度演变的历史来否定这“免役法”。按此法，人民要缴纳“免役钱”“免役宽剩钱”，俾官府得以此钱募役。这等于在两税正赋之外又加收庸钱。历史上，中唐杨炎创两税法时，已经把先前的租、庸、调的总数都折算在两税钱里面了，故两税钱本已包括庸钱，怎么可以再收庸钱呢？苏轼这笔账算得实在有理，用了他的历史知识为人民说话。不过，在当时的形势下，这话等于没说。要是提起两税已包含庸钱的旧账，那么，缴纳了两税钱的农民根本已不该再服“役”，遑论“差役”抑或“雇役”了。然则所谓“免役”，当是无条件地放免，这岂是政府能够做到的？凭苏轼的聪明，该不会想不到这一层。所以他觉得，要是照旧差役，还可以掩盖两税与差役之间的重复；若收取庸钱，则是此钱的“科名”既出，两税与庸钱之间的重复便很明显了。以故，他坚决反对“免役钱”成为赋税的一科，因为这在赋税制度上来讲是错误的。他担心后世会出现“庸钱不除，差役仍旧”的情况，这就等于第三次“役”了，如此重复下去，生民何其不幸！苏轼的担心后来确乎成了现实。为了反对“免役法”，他揭露了古代农民被不合理的赋税制度反复盘剥的历史，这不能不说是他的敏锐的洞见，这种洞见几乎超越了他的时代。即便我们不同意他对“免役法”的全盘否定，也有责任在他的文字中拯救出这一类真知灼见。
第五，青苗法亦令“天下恨之”。以青苗钱代替高利贷向农民发放，自是好意，但发放的目的又在于收取利息，则若贷与贫民，往往有去无回，为了收取利息，不得不抑配给原未需要贷款的富户，实际上等于无端向人要利息。当然，朝廷规定不许抑配。但苏轼指出两点：（一）朝廷的“约束难恃”，向来靠不住，他举了一些从前的例子，推知“青苗不许抑配之说，亦是空文”；（二）即便真的没有抑配，则有钱的人自然不愿来贷，愿贷的皆“孤贫不济之人”，很可能连本都还不出来，遑论利息，然后鞭挞加之，“鞭挞已急，则继之逃亡，逃亡之余，则均之邻保”，此是“势有必至，理有固然”（按：此用其父《辨奸论》中语），然后民怨遍天下矣。
第六，均输法是袭用汉代桑弘羊旧说，“与商贾争利”。苏轼指出，商品交易需用灵活手段，才能获得利息，现在“设官置吏”来经商，“非良不售，非贿不行。是以官买之价，比民必贵，及其卖也，弊复如前。商贾之利，何缘而得？”他说用官僚机构经商，怕会亏本。纵使略有所获，却同时也损失了原来在自由商业经济中所得的商税。自由商业被抑制，既无利于国，也招怨于民。在这里，苏轼对官僚机构经营商业之能力的怀疑，也值得我们推为卓识。
以上六端，几已包含“新法”的主要内容，都被苏轼一一否定，认为这些都将失去“人心”。“人心”一失，君主就成了“独夫”，天下不保。所以，这些都是根本错误的。
接下来，苏轼又根据国家之兴衰、历数之长短系于“风俗”的原则，来否定“新法”的宗旨，即追求富国强兵。他说，要使一个皇朝的统治能够长久，必须使“风俗”淳厚，即社会风气健康，这才是统治者最应当关心的事，至于富强与否，那是次要的。所以，重视“风俗”才是“务本”，而“新法”却以追求富强为宗旨，实属大错。这个论点，是从他的史学观推演出来的，深受顾炎武的赞赏。但王安石又何尝不关心“风俗”？且安石与神宗的歧异，正在神宗急于富强之效，建立唐太宗威服夷狄之功，而安石志在以“新法”“新学”训至三代道德风俗之美。故苏轼此番批评，若针对神宗，不为无理，若针对安石，则至少是不够理解的。
最后，从维护纪纲的观点出发，苏轼又否定了神宗、王安石推行“新法”的行政手段。由于“新法”不断地遭受台谏的攻击，施政者只好不断地撤换台谏官员。但台谏官的本职，就是要与宰执持异议，这是宋代政制的“纪纲”所在，也是当时政治的开明度与一定的民主氛围的保证。为了定“国是”而破坏台谏制度，无论如何是一个太大的代价，使宋代集权统治内部所容纳着的民主性失去制度上的保障，易被摧灭，从而也将危及这种集权统治本身。当然，苏轼要求维护“纪纲”，目的在于反对“新法”的实施，我们尽可以说，他不过为阻挠“新法”找到了一个极佳的理由，但平心而论，苏轼对皇帝提出保护台谏的要求，也不为无理，因为宰相自有权力行其所学，力图摆脱台谏的困扰，皇帝却原有责任保护台谏，维持台谏与执政之间的平衡。宋神宗凭他的地位应该可以做到这一点，但由于年轻而缺乏驾驭的能力，致以万乘之尊而被争议双方的臣子胁迫得身处窘境，不得不选择一方而打击另一方，却又对被打击的一方中司马光、苏轼等人恋恋不舍，举措为难。苏轼要求他“存纪纲”，实在是此时的宋神宗没有能力做到的。
如上所述，在《上神宗皇帝书》中，苏轼从“结人心、厚风俗、存纪纲”三个原则出发，对“新法”的内容、宗旨与其实施手段，进行了系统的彻底的否定。那个时代的一切政见，天然地都以有利于赵宋皇朝的长久统治为最高目的，自此出发，谁也不能说“结人心、厚风俗、存纪纲”是错的，那么，如果不能抉发其论证过程中逻辑上的矛盾，便只好得出“新法”错误的结论。问题在于，苏轼在每一个推论的环节上，都有一定的事实依据、历史先例或精密的理势推阐，他揭示的不利因素、预计的困难与“新法”所付出的负面代价，都有相当程度的客观性，且内含许多超越常人的卓识，有些甚至亦为王安石等“新党”人物所不及。故而，此文显得相当雄辩，确是精心结撰之作。如若“新党”要认真反驳，显然还必须做大量的考察与细致的辨析工作，也显然还要对“新法”本身及其实施方案进行不小的改善。但完全可以想见，即使这样做，也只能消解此文中的一部分反对意见，它的总旨是无法撼动的：即从政治理论上讲，“新法”不可以作为“国是”，否则，确将有害于“人心”“风俗”“纪纲”。这样，苏轼在当时虽算不上“旧党”的核心重臣，人微言轻，但他却令“旧党”反对“新法”的政见得到了最好的表达。此书一上，苏轼显然已明确了自己作为“旧党”发言人的政治角色。他已经不仅仅是由于“制科人习气”而对当前政局持建设性的批评态度，而是完全反对“新法”，甚至反对革新，力图论证“新法”为错误政策，阻挠其实施了。
不过，通观全文，也不难看出，此文虽有片面性，基本上还是摆事实说道理的，至少还没有对执政者施以人身攻讦。若相比于王安石在神宗面前对他的毫无顾忌的诋抑，苏轼还显得有节制得多。可是，到了熙宁三年的《再上皇帝书》，情况就不一样了。这一年初，由于定策元勋韩琦反对青苗法，迫使王安石家居不出，而令司马光在此局面中稍占主动权，苏轼上书中的言辞就更显大胆、激烈了。他明确指责“陛下自去岁以来所行新政，皆不与治同道”，严厉地攻击“今日之政”，谓“小用则小败，大用则大败，若力行而不已，则乱亡随之”，不可谓不危言耸听。然后，他又说“新党”皆是“希合苟容之徒”，说王安石是“小人”“自古惟小人为难去”，要求神宗将此“小人”逐离朝廷。这封奏状，实在是配合韩琦，目的在于迫使王安石罢相，其政治用心是有点险恶的。他要趁此机会一举击溃“新党”，而不惜对执政者施以人身攻讦。
这攻讦还不止是对王安石和当时一致视为“小人”的吕惠卿等人，还针对王子韶、程颢、李常。原来，韩琦奏疏一到，王安石即称疾不出，“御史王子韶、程颢，谏官李常，皆称有急奏，乞登殿，言不当听安石去位，意甚惧。及安石复视事，子韶等乃私相贺”。[759]苏轼攻击他们说：“台谏二三人者，本其（按：指王安石）所与缔交唱和表里之人也。”他更举出一桩史例：
昔贾充用事，天下忧恐，而庾纯、任恺，戮力排之，及充出镇秦凉，忠臣义士莫不相庆，屈指数日以望维新之化。而冯之徒，更相告语曰：“贾公远放，吾等失势矣。”于是相与献谋而充复留，则晋氏之乱，成于此矣。自古惟小人为难去，何则，去一人而其党莫不破坏，是以为之计谋游说者众也。
显然，苏轼是把王安石比作贾充，把程颢等人比作冯之徒。在他看来，这本是一党“小人”。可见苏轼对程氏从来就没有好感。必须指出的是，司马光在此时也持挽留王安石，促其复出理事的态度，他并没有趁机驱逐王安石的用心，还没有“党争”的自觉。这证明他确属公忠发言、道德高尚的书生型政治家，当然也可以看出他在政治斗争上颇为迟钝。苏轼则以驱逐王安石为政治目的，把挽留王安石的人视为王的同恶，其“旧党”意识和姿态比司马光更鲜明得多，绝非王安石与司马光之间的中间派[760]。
除了两封上皇帝书外，苏轼在此年作的《拟进士对御试策》[761]也值得一提。此文继续攻击王安石，说他“不知人”，没有知人之明，不配辅佐“非常之功”，应迫使其“安分守法而已”。这已是在韩琦奏疏被驳斥，新党大获胜利之后了，而苏轼还不甘心失败。此文的最后唱出了守旧的高调：“必畏天，必从众，必法祖宗。”这显然是针对王安石的“天命不足畏，众言不足从，祖宗之法不足用”而言的。为了反对王安石，苏轼已不惜使自己走向守旧的极端，这也是势在必然。在熙宁年间的新、旧党争中，他是继吕诲之后，先于司马光而站到与王安石彻底对立之立场的，假如他有弹劾权，他一定就是第二个吕诲。苏轼与王安石之间，此时可谓水火不容，这不是仅凭“学术素异”一端可以解释的。
撇开政见的是非不谈，他这样做是需要极大勇气的，因为对方毕竟是深受皇帝信任的当朝宰相，而他本人不过一个疏远小臣。此时的苏轼家书中，屡有“大忤权贵”[762]“颇为当柄者所愤，孤远恐不自全，日虞罪戾”[763]“不能降意委曲随世，其为齑粉必矣”[764]之类的话，他对自己言行的后果是有所预见的。不过，他也得到了舆论的吹捧，“被士大夫交口誉之”[765]。此在王安石眼里是可恶的“流俗”，为了对付苏轼，他“令南床[766]捃摭弹劾，寻下诸路体量”[767]，欲治之以刑律，结果是苏轼被迫离京外任。这就又给了苏轼某种以得罪权贵而被诬陷不成的正义感，觉得自己颇为伉直，被迫离京倒是光荣，而不自省其守旧言论已与早年的政论大相违背。
苏轼在地方官任上所写的三封奏议，即熙宁七年在密州时的《论河北京东盗贼状》，元丰元年在徐州的《徐州上皇帝书》及次年的《乞医疗病囚状》。其内容本皆就具体的地方事务而发，但他的批评的词锋，常指向着“新法”。如谓“陛下即位以来，北方之民流移相属，天灾谴告亦甚于四方”“近年以来，公私匮乏，民不堪命”，所以人民都成了盗贼。他究其原因，说：“上不尽利，则民有以为生，苟有以为生，亦何苦而为盗？”[768]意谓河北、京东的遍地盗贼，皆“新法”“尽利”之后果。又谓：“自陛下置将官，修军政，士皆精锐而不免于逃。”[769]这等于说“将兵法”没有多少效果。又谓：“昔者以诗赋取士，今陛下以经术用人，名虽不同，然皆以文词进耳。考其所得，多吴楚闽蜀之人，至于京东、西、河北、河东、陕西五路……得人常少。”[770]这就是说科举制度的改革本无必要。凡此皆寓含对“新法”的不满。而他向朝廷请求实行的，又多与“新党”的政策针锋相对：“近日臣僚上章”要求榷盐，他却请求放开盐禁，以给饥民留活路[771]；王安石定刑律有“按问减等”一条，他则请求“并不为按问减等”，说近来的盗贼大半是“按问减等”出来的[772]；熙宁四年“中书札子”规定“狱囚病死”不追究狱官之罪，他则要求官府派人“专掌医疗病囚”[773]，等。比起在京城的时候来，地方官任上的他有了更多的实例来指陈“新政”的弊端，以申明自己的见解是民情所需的。应该说，他揭示的河北、山东一带在“新法”施行期间“流离饥馑”“民不堪命”的现状，并不是捏造的。他说：“寻常逃移，犹有逐熟去处，今数千里无麦，去将安住？但恐良民举为盗矣。且天上无雨，地下无麦，有眼者共见，有耳者共闻，决非欺罔朝廷，岂可坐视不放（租税）？”[774]这无疑是正直的为民请命的呼声。如果说，“新法”的本意在于摧破兼并的富户以惠济贫民，则苏轼又分明指出其实际效果是“贫者未蒙其利，富者先被其灾”[775]，贫、富俱不得利，只是官府里“宽剩役钱与坊场钱，所在山积”[776]而已。然则“新法”确实成了苛剥征利之具，令朝廷收入大增的同时，却令百姓破家流亡，举而为盗。此是苏轼亲眼所见，岂有不实？或者尽可以说，那是“新法”施行不当所致，但苏轼径指为“新法”之弊，亦无大错，因为他有理由指责实际施行过程中的“新法”，而没有责任去体量那存在于王安石“本意”中的“新法”。这是很简单的逻辑关系。
苏轼的牢骚无疑是很大的，他在京城已为“物价腾跃”[777]所苦，到了当时富甲天下的杭州，依然是“物极贵，似京师”[778]，令他这个知州级别的官僚也不免患贫，则小民可想而知。这当然是“新法”引起的：官府包办经营商业，使商贾不行，流通受到障碍，物价必然高涨。据王安石说，“均输法”是为了平抑物价，但苏轼看到的明明是物价飞涨，此又岂是造谣？“役法、盐法皆创新，盗贼纵横，上下督迫，吏民胁息，立火上耳。”[779]——这是家书中的话，不似在奏议中须打官腔，而仍把他批评“新法”的理由说成是忧虑民生，可见他主观上确不是为了党派利益而非毁“新法”。正因为他委实同情受害的百姓，而又有足够的根据证明害源起于“新法”，所以才有了“乌台诗案”中被纠举的诗文。必须指出的是，在后来“元祐更化”以后，苏轼于元祐三年五月依然指斥时弊：“方今天下多事，饥馑盗贼，四夷之变，民劳官冗，将骄卒惰，财用匮乏之弊，不可胜数……今者即位已四年矣，官冗之病有增而无损，财用之乏有损而无增，数年之后，当有不胜其弊者。”[780]一样直言不讳，其严厉的程度丝毫不亚于他批评“新法”的时候。然则，又怎可说他批评“新法”全出于“旧党”之偏见呢？我们认为，若真正站在百姓的立场上，则无论批评“新法”，批评“更化”，都没有错。而且，也只有从百姓的利益出发来考虑问题，才能公正地看待“新法”，也才能使“新法”的施行效果得到改善。地方官任上的苏轼，实际上已尽量地克制自己对“新法”的反感情绪，将“新法”的施行引向利民的方向，这就是苏辙说的“因法以便民”。
在实践中，苏轼似乎已认识到，同样是“新法”，行之不当固是扰民，行之得当也能利民。比如，他考虑到徐州东北利国监（冶铁之所）的冶户常受盗贼侵害，而官军又保护乏术，便请求将冶户中有勇力的人组织起来，授以兵器，加以训练，俾以自保[781]。这实是将“保甲法”行于冶户。又比如，他主张将北方五路的“不能从事于科举者”加以选拔，“禄之以今之庸钱，而课之镇税、场务、督捕盗贼之类”[782]，又主张以“免役宽剩钱或坊场钱”来雇用医生专掌治疗病囚[783]，这又是将“免役法”推广施行了。这方面最突出的例子，莫过于他在密州所行的“给田募役法”，据他后来回忆说：“臣伏见熙宁中尝行给田募役法。其法亦系官田，及用宽剩钱买民田，以募役人，大略如边郡弓箭手。臣知密州，亲行其法，先募弓手，民甚便之。曾未半年，此法复罢。臣闻之道路，本出先帝（按指神宗）圣意，而左右大臣意在速成，且利宽剩钱以为它用，故更相驳难，遂不果行。臣谓此法行之，盖有五利……”[784]按此法是将“免役法”稍加变化，收取役钱后，不直接以役钱雇役，而将役钱用来买田，然后以给田来募役。今检《续资治通鉴长编》，其始末盖如此：熙宁七年五月诏行此法，建议者就是“免役法”的设计者之一李承之，主行者当即苏轼所憎恶的吕惠卿；次年二月又诏，田价高的地区不行此法；至四月，则停罢此法，主张停罢的正是刚刚复相的王安石，力陈此法有“十害”[785]。但据苏轼在密州施行的效果，却据说很好，成了他“因法以便民”的显例，而且从此以后，他对“免役法”即持维护、改进的态度了。
然则，地方官任上的苏轼，虽仍继续着他在京城时的反对“新法”之言论，并因此而遭遇困厄，但他“因法以便民”的一面也不可轻视，因为这与他的政见后来转变为维护某些“新法”相关。我们可以说，这是实践教育了他，但首先是因为他有着一颗真正关怀民瘼的心灵，才能接受教育。其实，只要是真正凭良心为人民说话，则无论批评“新法”还是维护“新法”，都是我们应该肯定的；如果是为了党派的利益而混淆是非，那就不可取了。
3.元丰七、八年
苏轼在“乌台诗案”后，于元丰三年（1080年）至黄州，谪居了几年后，于元丰七年（1084年）量移汝州，七月抵金陵见王安石。次年（1085年）宋神宗去世，高后听政，苏轼被起用，于年底进京，参与“元祐更化”。他是因为作诗讥刺“新法”而遭贬，勒令“悔过”的，但到了重新被起用时，其政见却已转变为维护某些“新法”。然则，元丰七八年既是他的仕途生涯的转折，也是他的政治态度的转折。当然，我们不是说全部转折的过程都在这两年内（如他在熙丰阶段“因法以便民”的实践就是此转折之渐），但他在这两年中的活动确实是转变实现的标志。
要说谪居期间的苏轼真的在全心“悔过”，显然于说未安，因为他的许多文字都可证明他并不认为自己真的有罪。但要说他装出“悔过”的假样欺骗神宗，说出“悔过”的话头搪塞朋友，那也不符合苏轼的实情。这个时候的苏轼，心情相当复杂，无论如何，他要考虑自己的政治前途，要保护自己的政治生命，这从他的行动中可以看出。他既与旧党的故交如滕元发、王巩等不断通信，打听朝廷的信息，也与新党人物章惇、李琮等保持着一定的交往，他作《代滕甫论西夏书》言边事[786]，又有《答李琮书》为朝廷对西南夷用兵而设谋划策[787]，且作《代李琮论京东盗贼状》等[788]，表明他依然关心政事。只是，作为一个旧党“罪人”，在比他年轻十几岁的宋神宗主持着“新法”的形势下，看来是没有多少希望的。他当然不能预料神宗会早死，却也不能改投新党，失去“节操”，则确乎处于困境，很难找到出路。所幸的是神宗对他似乎还有颇为欣赏的一面，这一点，他完全可以通过王巩了解到。
王巩是故相王旦的孙子，亲旧满朝，消息灵通。他本人虽被苏轼的“诗案”所连累，远贬南方，但他的侄子王震却在神宗身边与闻机要，了解神宗的思想动态。王巩《闻见近录》云：
六侄震尝谓予曰：神宗一日召执政诣天章阁，而吴雍与震预召，时为中书检正官也。及对，乃议官制除目……及某官除某乙，则俾雍、震互书之……至著作郎，则曰：“此非苏轼不可。”……既毕，即曰：“朕与高遵裕期，某日当下灵武，候其告捷，当大庆赉，至是官制可行，除目可下。”……其后灵武失律，官制隔岁乃下，比之初拟，十改五、六矣。[789]
按宋军五路攻西夏，丧师于灵州，事在元丰四年，神宗改革官制，则自三年起酝酿，至五年行下。则拟苏轼任著作郎，当在四年。史载神宗拟改官制，除了要“正名”外，还有借此机会弥合新、旧两党，参互用之的意思，故欲起任司马光为御史大夫，引起宰相王珪的害怕，欲设法阻挠。[790]王巩又记：
苏子瞻既贬黄州，神宗每怜之，一日语执政曰：“国史大事，朕意欲俾苏轼成之。”执政有难色……复有旨起苏轼以本官知江州，中书蔡持正、张粹明受命，（王）震当词头。明日改承议郎江州太平观，又明日命格不下，曰皆王禹玉力也。……王禹玉辄曰：“轼尝有‘此心惟有蛰龙知’之句，陛下龙飞在天而不敬，乃反欲求蛰龙乎？”[791]
由此可见，王珪（字禹玉）袭用李定、舒亶之流的故伎，屡次阻止神宗起用苏轼。王珪是个几乎谈不上有什么政见的人，他阻止司马光、苏轼入朝，未必因为他赞同新党的主张，只是为了保住禄位，不欲局面有所变动罢了。但他的这分心思，被新党的蔡确看穿，加以利用，诱哄他去劝导神宗用兵西夏，如此战事一起，神宗调和两党的计划必被延搁，则王珪的相位可保[792]。在王珪等人的安排下，宋神宗要效法唐太宗威震四夷的梦想，便被付诸实施，两次集合军队大举进攻西夏，结果有了元丰四年的灵州大溃，与元丰五年的永乐城大败，丧师几十万，损失不可胜数。神宗的唐太宗之梦破产，痛哭流涕，不得不与西夏讲和。史称从此以后，神宗便悔悟往事，欲起司马光、吕公著辅佐太子，未及而崩[793]。若照此说法，则神宗要是活得长久，是会自行“更化”的了。
不过，宋人留给我们的史料，本身也受着秉笔者政见的严重影响，出于旧党之手的史料与出于新党之手的乃至于完全相反。宋神宗死后，这位“神考”是一面新旧两党都要争夺的旗帜，新党的“绍述”固以继承神宗遗志为言，旧党的许多人物也力图证明“更化”是神宗的本意。关于神宗晚年追悔往事的记载，大多出于旧党之手，如苏辙记他亲耳听到高后说：“先帝追悔往事，至于涕下。当时大臣数人，其间极有不善，不肯谏止。”[794]我们当然不能怀疑高后是否真说过此语，但神宗之“追悔”，当是悔用兵丧师，未必像苏辙说的那样悔行“新法”。他想起用司马光、吕公著，应该也不假，但未必是想让司马光来“更化”。事实上，永乐之败以后，神宗还活了两年多，而且躬亲政事，即便身体不好，也非王珪、蔡确等所能挟制，却一直未有“更化”之举。当西夏要求归还侵地时，他的态度也依然强硬。即便他欣赏旧党的几个人物，也不至于肯为此而否定自己变法易制以图富强的大计，不至于否定十几年辛苦造就的“圣政”，也不至于完全放弃了他要做唐太宗的梦想。熙宁二年初行“新法”遭到反对时，他对司马光说过：“今天下汹汹者，孙叔敖所谓‘国之有是，众之所恶’也。”[795]元丰后期，他想起用司马光，蔡确曰：“国是方定，愿少迟之。”[796]司马光也就不得起用。可见，以“新法”为“国是”，这一点是不动摇的。从理论上讲，“国是”一定，对皇帝本人也起着制约作用，皇帝是不能以个人意愿违反“国是”的，而经过王安石的“经术”训导的神宗[797]，主观上是愿意接受这制约的。所以，要说神宗晚年有自行“更化”之意，恐言过其实。当然，“新法”施行效果并不理想，且有变质的趋势，弊端丛生也是事实，神宗不会对此无所认识，其晚年心事，或者可以说，是在基本肯定“新法”的同时，参用新旧党人，做补偏救弊的工作，在维护“国是”的前提下，略示调和之意以谋取局面好转。这样说，可能较合情理。