雍正比乃父又跨进一大步，使奏折成为正式官文书，一切比较重大的事情，官员都先通过奏折请示皇帝，而这种奏折既不通过内阁所属的通政司转呈，皇帝的批示完全出自御撰，不需要同内阁大臣商讨，这样奏折文书由皇帝亲自处理，把内阁抛在了一边。

清朝沿袭了秦代以来主要是明代的封建专制政体，重建了一代新王朝。所谓封建专制政体，就是中央集权与君主专制的紧密结合，二者合而为一，君主即皇帝则处于中央权力的支配地位。君主专制愈强大，专制政体就愈严密、完善。自朱元璋建明朝始，不断强化君主专制，把封建专制制度发展到了一个新阶段。清在此基础上，继续强化君主专制，集历代之大成，全面发展了封建专制制度。

在顺康时期，主要是康熙朝，已使君主专制发展到新的阶段。康熙对君主专制有一个明确地说法：“天下大权，惟一人操之，不可旁落。”他说的“唯一人”，自然是指皇帝一人。他深刻地总结了明朝太监专权的历史经验教训，决心使国家大权不“旁落”于任何人手中，“国家唯有一主”，由他一人独操。圣祖亲政五十余年，君主专制得到了空前发展。世宗即位，沿着圣祖开创的道路，把君主专制推向了顶峰。

雍正即位时，已经四十五岁，是政治上成熟的年龄。他长期生活在父亲的身边，耳濡目染，从父亲那里学到了很多为政的思想和方法，特别是在执行父亲指派的各项政务中，积累了政治经验。他即位伊始，便仿效父亲，建立以他为核心的新的统治系统。一方面，他反复宣示：“朕当永遵成宪”，继承已故皇帝的所有制度，“不敢稍有更张”；一方面，毫不迟疑地采取新措施，加强和巩固他的君权不受任何侵犯，保证最高权力的和平过渡，更重要的是，维持国家长期稳定的局面。

雍正初政，最值得重视的一项新举措，就是建立了“密折”制。实际上，这不是他的发明创造。还在康熙五十一年，圣祖已提出“密奏”的办法：要求朝廷内外大臣在各自向皇帝的“请安”折内，附奏机密要事，主要是揭发所见官员的种种不法事，以及民情、政情的动向等。密奏之事，只给他一人看，其他任何人不得知道。圣祖的本意，是针对那些贪官污吏而行此办法，并使各级官员处于相互监督之下，而权力统归于皇帝之手。世宗把圣祖实行的“密奏”办法进一步具体化，把它作为一项制度加以推行。他规定：在京的满汉大臣、外省的督抚提镇等中央与地方官员，均行“密折”制度，尤其是在京的科道监察官员每人每天上一道“密折”，一折只说一件事，不论事之大小，都要据实写明，即或无事可言，在折内亦必声明无事可奏的原因。密折几乎全有皇帝的朱笔批语，叫做“朱批谕旨”，批过的密折称“朱批奏折”。雍正朝的许多重大改革，都是通过君臣在密折中商议后，决策并付诸实施的。所言正确，他就采纳施行，说得不甚妥当，他就把折子“留中”，不批转朝臣，不使任何人知道。如涉嫌报复，诬陷好人，他也能分辨清楚。

因为密折内容，包罗广泛，既涉及政策的制定和执行，也涉及官员的取舍，所以雍正特别强调密折的保密性。雍正一再以此要求具折人，“密之一字，最为紧要，不可令一人知之，……假若借此擅作威福，挟制上司，凌人舞弊，少存私意于其间，岂但非荣事，反为取祸之捷径也”。“至于密折奏闻之事，在朕斟酌，偶一宣露则可，在尔既非露章，惟以审密不泄为要，否则大不利于尔，而亦无益于国事也。其凛遵毋忽。”“地方上事件，从未见尔陈奏一次，此后亦当留心访询；但须慎密，毋借此作威福于人，若不能密，不如不奏也”。不能保密，就不要上密折，保密与密折完全一致，保密是写作密折的前提条件。这是要求具折人不要声扬文件内容，同时要求领受朱批谕旨的人保守朱批的机密，不得转告他人，更不能交他人观看，若私相传述，即使保密性较小的内容，也是非法的。只有雍正特别指令告诉某有关人员时，才令其阅读，或转传谕旨精神，如原甘肃提督路振声将朱批中对其弟固原提督路振扬的褒语抄告乃弟，路振扬又因此上折谢恩，雍正就此指出：“朕有旨，一切密谕，非奉旨通知，不许传告一人，今路振声公然将朕批谕抄录，宣示于尔，甚属不合，朕已另谕申饬。可见尔等武夫粗率，不达事体也”。考虑到小臣得此荣宠，容易擅作威福，挟制上司和同僚，造成官僚间互相猜忌，政治混乱，对国事不利。因此雍正严格要求大小臣工保守密折内容和朱批的机密，特别是对小臣，教导不厌其烦，并以泄密对他们不利相威胁。

对于不遵守奏折机密的人，雍正采取了必要的惩罚措施。雍正初年，封疆大吏多半派亲属或亲信在京，拆看奏折，为的是他们了解朝中情况，看此奏折合否时宜，以便，决定上奏与否，对于皇帝的朱批，他们也先行阅视，以便早作料理和应付。二年，雍正发现了浙闽总督觉罗满保、山西巡抚诺岷、江苏布政使鄂尔泰、云南巡抚杨名时等人的这种情况，决定停止他们书写奏折的权力，以示惩罚。这样一来，需要同皇帝商酌的事不好办了，杨名时等为此承认错误，请求恢复他们的密奏权，雍正也从政事出发允许了。没有处分路振声，乃因他是武人，不知书。看来对这类具折人要求低一些。

雍正知道，制裁不能成为主要手段，重要是制定奏折保密制度。他采取了四项措施，收回朱批奏折。奏折人在得到朱批谕旨的一定时期后，将原折及朱批一并上交，于宫中保存，本人不得抄存留底。奏折中的朱批，亦不得写入题本，作为奏事的依据。杨名时有一次把朱批叙入本章，暴露了机密，雍正指责他是有意这样办，以证明他过去泄漏朱批没有罪。

打造奏折专用箱锁。雍正于内廷特制皮匣，配备锁钥，发给具奏官员，凡有奏折，均装匣内，差专人送至京城。钥匙备有两份，一给奏折人，一执于皇帝手中，这样只有具折人和皇帝二人能够开匣，别人不能也不敢私开。为具折人不断书写奏折的需要，奏匣每员发数个，一般为四个，它只作传递奏折用，凡所上奏折只能用它封装，否则内廷亦不接受。广州巡抚常赉的奏匣被贼盗去，只得借用广东将军石礼哈的奏匣，不敢仿制。

奏折直送内廷。奏折由地方送到北京，不同于题本投递办法，不送通政司转呈，若是督抚的折子，直接送到内廷的乾清门，交内奏事处太监径呈皇帝；其他地方官的奏折不能直送宫门，交由雍正指定的王公大臣转呈。雍正说若小臣径赴宫门送折，不成体统，其实他是为具折的小臣保密，不使人知道除了方面大员以外有一些什么人能上折子。被指定转传奏折的人，有怡亲王胤祥、尚书隆科多、大学士张廷玉、蒋廷锡等人。边远地区的小臣，还有送交巡抚代呈的，转呈的王大臣都是雍正的亲信，他们只是代转，亦不得拆看，具折人也不向代呈人说明奏折内容，如朱纲一再在奏折中保证所奏内容绝对秘密，连隆科多“亦不敢令闻知一字”。

雍正亲自阅看，不假手于人。折子到了内廷，雍正一人开阅，写朱批，不要任何人员参予此事。他说：“各省文武官员之奏折，一日之间，尝至二三十件，多或至五六十件不等，皆朕亲自览阅批发，从无留滞，无一人赞襄于左右，不但宫中无档可查，亦并无专司其事之人”。由于他要专断，以及奏折的保密性，不会让他人与闻，他在这里所说的是实际情况。雍正批阅以后，一般折子转回到具折人手中，以便他们遵循朱批谕旨办事，有少量折子所叙问题。雍正一时拿不定主意，就将它留下，待到有了成熟意见再批发下去。

关于奏折制度的作用，雍正作过说明。

（朕）受皇考圣祖仁皇帝付托之重，临御寰区，惟日孜孜，勤求治理，以为敷政宁人之本，然耳目不广，见闻未周，何以宣达下情，洞悉庶务，而训导未切，诰诫未详，又何以使臣工共知朕心，相率而遵道遵路，以继治平之政绩，是以内外臣工皆令其具折奏事，以广谘诹，其中确有可采者，即见诸施行，而介在两可者，则或敕交部议，或密谕督抚酌夺奏闻。其有应行指示开导及戒勉惩儆者，则因彼之敷陈，发朕之训谕，每折或手批数十言，或数百言，且有多至千言者，皆出一己之见，未敢言其必当，然而教人为善，戒人为非，示以安民察吏之方，训以正德厚生之要，晓以福善祸**之理，勉以存诚去伪之功，往复周详，连篇累牍，其大指不过如是，亦既殚竭苦心矣。

他把朱批奏折的作用归结为两点，一是通上下之情，以便施政；二是启示臣工，以利其从政。他说的有一定道理，但是并不透彻，他每日看几十封奏折，书写千百言批语，对其作用自然清晰，不过有的话他不便明说，故未谈及。其实奏折制度的作用。主要是利于他直接处理庶务，强化其专断权力。

明朝初年，朱元璋废中书省，罢丞相，由皇帝亲领庶务，皇权最重。迨后内阁制形成，它的票拟权使大学士握有一定的宰辅权力。清初承明之制，又有议政王大臣会议，都分散一部分皇帝权力。康熙致力强化皇权，用一部分职位低的文人协助议政，用少数人写告密文书的奏折，加强了对下情的的了解。雍正比乃父又跨进一大步，使奏折成为正式官文书，一切比较重大的事情，官员都先通过奏折请示皇帝，而这种奏折既不通过内阁所属的通政司转呈，皇帝的批示完全出自御撰，不需要同内阁大臣商讨，这样奏折文书由皇帝亲自处理，把内阁抛在了一边。雍正中期又设立作为纂述转达机构的军机处，代行内阁职权，这就使皇权如同朱元璋时代，真正是“庶务事皆朝廷总之”了。内阁职能削弱的同时，封疆大吏的职权也有所下降，稍微大一点的地方事情，都要上奏折请示，秉承皇帝旨意办理，他们真是成为皇帝的膀臂，由中枢神经来支配，使中央与地方真正融成一体，在皇帝绝对统治下行施国家机构的职能。奏折制度不仅加强了皇权，还为皇帝行施至高无上的权力提供必要的条件。各种不同身分官员反映各种社会问题的奏折，使皇帝了解情况，洞悉下情，为制定政策，任用官员提供了较为可靠的根据。奏折文书含有互相通讯的意思，君臣间在私下讨论一些问题，君主不懂的事情可以询问臣下，从而增长见识，有利于决策，也有利于君主集权。