推行行政问责制，建设责任政府，既是转变政府职能的重要任务，也是人民群众的迫切要求。在改善政府形象、促进干群关系和提高决策效率等方面，正发挥着越来越重要的作用。面对重大突发事故，我们在惊叹“伤亡惨重”和“损失巨大”的同时，很自然会想到的是“追究领导责任”。既要追究企业领导和部门领导的责任，又要追究政府领导和上级领导的责任。

公共权力来自于人民的授权，服务型政府是对人民负责的政府。对服务型政府的追求，需要完整的责任体系来支撑，需要完善的制度来约束。问责制，是近年来比较通行的一种做法。通过问责，行政效率得到一定提高，行政行为也得到一定规范。推行行政问责制是建设服务型政府的关键，它将从根本上促进政府部门及公务员转变施政方式、管理办法和办事作风，进而有效改进政治生态，促进社会和谐。

(一)推行行政问责制的重要意义

1.行政问责是保障生命安全的迫切需要

2008年，中国掀起了“问责风暴”。许多官员因为处理危机不力而问责下台。

行政问责是对权力的约束。2008年9月份公共安全事故集中爆发，造成了巨大的社会影响，中国政坛由此刮起了一股强劲的问责风暴。据媒体报道，因三鹿奶粉事件，先后免去了冀纯堂石家庄市委副书记、市长及吴显国河北省委常委、石家庄市委书记的职务；因“9.8”襄汾溃坝事故，孟学农辞去山西省省长职务，副省长张建民也被免职；紧接着，国务院同意李长江辞去国家质检总局局长职务。从孟学农再度辞职，到深圳市龙岗区大火、登封市煤矿事故相关责任官员的被免职，再到云南阳宗海砷污染后行政问责制的立即启动，在事故集中爆发的2008年9月，至少有19名高级官员引咎辞职或遭免职问责。本是金色的九月，却成为某些官员的“黑色九月”。

舆论纷纷为这一史无前例的问责风暴叫好，因为毕竟有人为这些重大的“人祸”承担了部分责任，让社会见证了中央从严治官、为民负责的决心，“责任政府”不再是一纸空言。“失职必究”，让官员为自己的渎职、失职承担代价，在高调问责中震慑官员，强化官员的责任意识，促进官员的作风转变，防止渎职、失职官员背后的腐败，从而避免悲剧的重复发生，应该是行政问责制度的要义所在。坚持不懈地抓下去，必将会形成新鲜的政治风气。因此，将某一年称为“行政问责年”，或者掀起所谓“问责风暴”，其提法都是不科学的，应该不分年、月，使行政问责成为常态，将其进行到底。

2.行政问责是建设责任的政府的需要

现代法治政府，首先必须是一个负责任的政府。法律控制政府的一个目的在于克服政府行为的无责任状态，把全部行政活动置于一种法律责任的基础之上，避免任意行政、滥用职权。因为政府作为公共权力的行使者，其行为是以整个社会为对象、以公共利益为目标，密切联系着公民的个人利益，如果政府行为可以随意实施而无需承担责任，就有导致整个社会陷入无秩序状态的危险。因此，法治政府的基石，就在于通过健全的政府责任机制，提高政府公务员的执法责任意识，实现政府活动的始终负责任状态。

进入21世纪，我国各地政府陆续展开了行政执法责任制的建制及推行工作，着力将行政执法绩效评估和责任追究机制引入行政管理中。然而，有些地方行政问责在具体实践上，出现了权责不清、只问不责、弹性较大等问题。有的干部出现严重失误，往往只是轻描淡写作检讨，强调客观因素多，大事化小，小事化了。即使追究责任，也是只追下不追上，只追执行者不追决策者。致使这些人不思进取，对亟待解决的问题推诿扯皮，对老百姓的疾苦熟视无睹。

3.　问责制是建设服务型政府的迫切需要

推行问责制是建设服务型政府的关键。2008年3月，时任温家宝总理在新一届政府第一次廉政工作会议上讲话时强调，将加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。2011年5月30日，中纪委召开起草了《建立健全惩治和预防腐败体系2012—2017年工作规划》，这是贯彻中央决策和部署，加快推进惩防体系建设，深入开展党风廉政和反腐败斗争的重要举措。因此，我们应以此为契机，进一步对我国问责实践的状况进行必要的总结，建立健全行政问责的长效机制。所谓行政问责的长效机制，就是时时处处以责任制约权力，既要有与权力相对应的责任和追究责任的制度规定，还要有落实责任的执行机制，特别是针对目前行政问责存在的注重事后问责、忽视行政过程的监督与控制的状况，强化事前问责和事中问责，让责任管理贯穿行政全过程。这样，通过问责机制的有效运转，政府的执行力和公信力就有所保证，进而加快向责任政府的转变。

4.　问责制是新时期加强干部作风建设的迫切需要

实行行政问责制，是新时期加强干部作风建设的需要。“问责”首先要明确　“责”之所在。现在常有这种现象：有些地方和单位“无责可问”，一项决策出现失误，在追究责任时，却没人对此负责；一项任务，需要大家来做，最后却得不到具体落实。所谓“人人有责”，实则是“人人都不用负责”。出现这种现象，固然与一些人遇见利益就揽、遇见责任就推有关，但客观地说，也有一个责任主体不明的问题。对一些工作任务，我们习惯于提出许多原则和要求，但却没有具体指明谁是责任人，谁该负哪个环节的责任，也就是职责不明，导致工作不落实、事情没人做，使“问责”成了摆设。

问责，要明确权与责，做到权责平衡，有多大权，就该担多大责。事实上，当责任分解到具体的人身上，责任就会变成一个很清晰的压力和动力，促使个体去自觉履责。同时，强调个体的“我”应承担哪些具体责任，效果就要比提出一些抽象的要求再笼统地说“人人有责”效果好得多。而在另一方面，也只有当责任的主体明确后，我们的“问责”才能有效地施行。

(二)政府问责制度实践中的问题

近些年来发生的公共食品安全以及其他一些关系人民群众生命财产安全的公共事件，其实质都是责任事件。这些事件反映了我们政府的一些干部缺乏责任意识、对关系群众生命安全的重大问题麻木不仁，更深层次看，反映了依法治国和服务型政府建设中责任政府建设滞后的问题。

1.政府管理中权责脱节的问题

在我国政府管理中，由于对政府部门履行职责情况缺乏有效监督和考核，在职能配置中又往往“定权”明确而“定责”不清，从而造成了有权无责或责任不清的状况。一些市场监督部门不积极履行市场监管责任，是公共安全事件发生的重要原因。

2.政府管理中职责交叉的问题

目前，我国在计划经济体制下形成的划分过细致的“小部门体制”还没有得到根本改变，政府部门之间没有理顺，政府职能相互交叉、宏观管理不力的状况依然存在，部门分割管理的计划经济体制模式仍然发挥着重要作用。这一点在市场监管特别是食品药品监管领域表现得尤其明显。如商务部、发改委、工商总局、质检总局、药监局等部门都有管理市场、管理行业的职能；在卫生检疫中，国内是卫生部门管，出入境是质检部门管，容易出现监管脱节；食品卫生监管中，卫生部门管餐馆、质检部门管产品、工商部门管市场，造成监管脱节，有些该处理的问题往往不了了之。

3.政府问责主体单一的问题

目前，我国行政问责的主体还限于政府部门内部上级对下级的问责，这是一种行政内部问责，是由政府行政首长或上级政府对部门首长、下级政府、政府工作人员的问责制度，对外部问责特别是政治问责基本上不涉及。这种局限于上级对下级问责的制度，在上级与下级需要承担连带责任的情况下，很难保证问责结果的公正性。启动问责的权力掌握在行政机关领导人手里，问责往往取决于行政首长的意愿和意志，由行政首长来决定是否要问责、什么事情要问责、问责到什么程度，这就很难避免主观随意性。在这一制度下，还存在上级追究下级责任，而上级责任无人追究的问题，从而在最关键的地方造成无人负责的局面，造成行政责任体系中根本环节的缺失。

4.政府问责制度不健全的问题

我国行政问责的法律还不完善，行政法律责任制度散见在一些单行的法律中，还缺乏完整的确保行政责任的法律体系，还没有制定专门的行政问责制方面的法律法规。一些现行的法律法规中对政府责任的规定或者处于空白状态，或者力度过软不具威慑力，或者过于原则无法追究。此外，我国行政问责的程序还不完善，谁来启动问责、如何启动问责、责任分配、受责官员复出等问题仍需进一步的制度设计和规范，问责中监督制度、回避制度、听证制度、救济制度、被问责官员复出制度缺失。

(三)必须建立健全政府问责机制

常态化的政府问责，必须以健全的问责机制为基础，通过立法确保各级政府部门和官员的权力始终处于一种负责任状态，杜绝任何行使权力的行为脱离法定责任机制的监控。

1.推行问责制的重要前提就是健全政府职责体系，尤其要抓住定责、履责、问责三大关键环节

首先是定责。在积极推进政府管理创新的进程中，要不断优化政府机构设置，理顺政府部门职能分工，促使职权与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩，并且都有其较为明确的边界，即不同级别、不同部门、不同职位之间有严格的责任划分，真正建立起职责明确、分工合理、机构精简、权责一致的政府职责体系。其次是履责。依法履行公职是对现代政府的基本要求，并且每一项政府行为都要有明确的责任主体，都能准确无误地判明责任主体的归属与追究。要高度重视政府运行和公务员履行职责的事前教育、事中的过程监督和控制。最后是问责。问责主体要有快速的责任反应能力，使背离责任的行为能通过有效的途径及时被发现并得到及时制止。对那些给政府树立负面形象的政府工作人员，可以通过惩戒机制和补救机制，及时有效地挽回政府的形象。

权力和责任是正比例关系，职务越高，权力越大，责任就越大。因此，要在继续完善基层和一线行政执法责任的同时，上移行政责任重心，致力于建立健全上级行政机关以及行政首长的领导责任、监管责任、决策责任等。行政问责制的关键是建立决策责任制度和重大决策失误责任追究制度，对超越权限、违反程序决策造成重大损失的，严肃追究决策者责任。《公务员法》强调了公务员队伍中领导成员应该承担的政治责任，重点是建立领导成员的辞职制度，增加了引咎辞职和责令辞职的制度设定，把党内条例中关于党政领导干部辞职的规定转为国家法律形式，将领导成员应当承担的政治责任法定化，从而将责任政府的概念大大深化了，这体现了政治文明建设的时代要求。通过建立适用于公务员中领导成员的引咎辞职制度，并将责令辞职作为其后续管理制度加以规范，有利于为党政领导干部的责任追究制确立法律依据。中央颁布的《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》，就是当前和今后一个时期推进惩治和预防腐败体系建设的指导性文件，对建立健全行政问责，同样具有重要的现实意义。

同时，行政问责作为一种责任认定和追究的活动，必须有特定的主体负责。在建立行政问责的运行机制中，必须解决好问责主体问题。一般来说，行政问责的主体分为同体问责主体和异体问责主体。同体问责主体主要是行政监察机关和公务员的任免机关；异体问责主体主要指行政系统外部的权力机关、司法机关、民主党派、公众等。以往进行的行政问责，往往更多是同体问责，其决定权更多地掌握在行政领导手里，这样容易使问责行为大打折扣。有些所谓问责只要新闻媒体未报道、上级领导没批示，就尽量“大事化小、小事化无”。而且，问责主体缺乏有效的监督制约机制，容易受个人好恶和人为因素的影响。因此，要积极探索发挥异体问责主体的作用，从而有效实施行政问责制，防止滥用或误用权力。

2.必须建立健全问责机制，形成常态化的责任追究制度

虽然我们已经将责任追究机制引入行政管理中，但是从总体来看，行政问责、尤其是高官问责上，依然缺乏统一而具体的操作标准，问责依据分散且不统一、不细致、不明确；责任主体不清晰，党政之间、不同层级之间、正副职之间责权配比不合理；责任定性不到位，问责手段不全面，责任追究不符实；地方行政问责的规范普遍存在刚性不足、可操作性不强等缺陷。在缺乏强有力的规则约束下，行政问责的机制不健全，法制化程度不高，缺乏一种违规即究、失职即责的内在驱动机制，其成效多取决于中央和地方的决心，以及媒体与社会的关注程度。其表现是：只有某个事件引起强烈的舆论关注和激起很大的民愤时，在强大的舆论压力下，相关机构才启动问责制，处理几个官员给舆论一个交代。如果缺乏舆论关注或压力较小，问责程序就很难正常运转起来。

3.必须全面拓宽问责领域

《中华人民共和国公务员法》第13章第82条规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。”“领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。”但是在执行过程中存在的主要问题是问责对象和范围狭小，现有的问责案例多集中于公共安全事故，而更带有根本性、全局性的决策失误，以及施政失败、造成重大损失的，则很少纳入行政问责的范围。事实上，许多重大安全事故的发生，正源于日常问责的缺乏，点滴问题的逐渐积累。一次违规审批不了了之，一次监管失控轻松过关，一次乱设许可没有追究，久而久之就给重大事故埋下了隐患。如同责任与职权不可分割一样，问责也须与职责如影随形。凡责任不良后果出现，问责就不可避免，不仅公共安全事故需要问责，官员的渎职失职、上任承诺、公共声明、重要决策等，都应当在问责的常态范围之内。为此，问责内容还需细化，科学设置问责体系，对“问谁”、“问什么”、“怎么问”、“谁问”、“问后”等都应作出十分明确的规定。根据责权一致的原则，首先要确定各级各类公职人员(包括党组织的党员干部)的法定职责，在列出领导干部的“权力清单”的同时，亦不妨同时开列相应的“责任清单”，合理区分责任，明确问责的内容及尺度，被免职官员复出的条件，防止问责措施的过严或太宽。过于严苛，可能造成追究责任动作变形“惧责”；失之于宽，则会导致问责流于形式“藐责”；时严时松，则会造成问责不公平，也难以持久。

4.必须建立强有力而又完备的管理、监督机制

从近年来我国推行行政问责的实践来看，存在一个严重弊端就是缺乏对问责主体——党政领导机关的监督机制。因而，导致责任追究的主观随意、弹性较大等问题，容易造成一些狡诈者投机取巧、蒙混过关，也是对被问责官员的不公正、使其心理不平衡。我们常常看到，有的领导干部出现严重失职时，往往只需轻描淡写地做个检讨，或是抽象地分析客观因素，就能将大事化小、小事化了，蒙混过关，最终平安无事。即使追究责任，也只是“追下不追上”，追究执行者不追究决策者，追究当事人不追究领导者，丢卒保车，小官往往成为大官的“替罪羊”。更有甚者，大责小问或一辞了之，以此逃避、隐瞒更大责任甚至是法律责任；他问多为内部问责，诸多袒护；责任追究不实事求是，甚至欺上瞒下、阳奉阴违；看大气候，平时视而不见、轻松放过，风紧时一顿板斧，掀起一阵风暴。有的官员甚至责而不辞，变相“东山再起”，悄悄“带病复出”，使严格的行政问责成为“问责秀”，忽悠群众的障眼法。这些，实际上都取决于问责的主体——党政当权者的态度，而该当权者对某事故(事件)的态度背后，往往有很多难为人知的故事。行贿受贿、地方保护、好人情面、怕引火上身等，都有可能是故事的主要内容。为此，有必要对问责主体党政领导机关建立严格而又完备的管理、监督机制，使其对依法依章问责担负起完全的领导与执行责任。否则，国家权力机关——各级人大及其常委会、党的纪委检查机关、人民检察院、人民法院和广大人民群众，就要对其问责。这就是，你不负责、不问责，就有人问你的责，看你还敢随心所欲，袒护、包庇乎？如此一来，则可能形成上下良性互动，有利于促进党政干部作风转变，建立起真正负责任的、人民满意的政府。