公共危机管理，其实质就是对突发公共事件的防范、应对和处置，是对突然发生的造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全并对大众正常的生活、工作以至生命财产构成威胁的事件，做出反应和处理的过程，目的是防范、化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活的活动。在工作实践中，公共危机管理机制大体上包含有公共危机的预警机制、公共危机的决策指挥机制、公共危机的决策执行机制、公共危机的检查监督机制、公共危机的应急保障机制、公共危机信息的采集和披露机制、公共危机管理的责任机制等。这些机制相互联系，缺一不可，在处理公共危机过程中必须形成一个完整的有机统一体，任何一种机制的缺失都会给公共危机的处理造成无法挽回的影响。

建立和完善公共危机综合管理机制应着重在如下几个方面着手进行。

(一)危机处理决策机制

常规防范与应急处理为一体，政府官员责任制度与专家委员会咨询制度相结合，建立多级政府危机综合管理决策中心，积极寻求国际合作。政府在公共安全危机面前有着首当其冲的责任。从中央政府到地方政府，设立政府公共安全防护常务和应急责任体系，以此为基础，逐级建立危机综合管理决策中心，并以法律法规明确和规范其相应的职责。在具备条件的地方，可建立公共安全评估体系，作为政府在危机防控常规工作中的一项重要内容，督促政府重视社会公共事业的发展。在突发事件出现时，决策指挥中心和最高责任人，负责指挥事件的处理，有紧急调配所需各种资源的权力，发布权威性信息，保障公众知情权。对于事件处理不力的责任人追究其行政和法律责任。为防止决策中的盲目性，提高决策的科学性和透明度，应在相关领域中设立专家资源储备库，建立安全防护决策研究专家委员会，赋予其参与政府决策的法律地位，以保证政府决策的科学性和社会透明度。欧美国家在处理疯牛病危机、防范恐怖活动的方式以及日本等国的危机管理体制等方面都有很好的经验借鉴。作为决策管理中心，应与相关国际组织和研究机构等建立和保持紧密的协作关系，充分借鉴国际先进技术和经验，在危机发生时，更应本着为本国民众和国际社会负责的精神，及时寻求国际支持。

(二)管理与决策监督机制

公众参政议政、评价督导、信息公开。政府在危机处理中的特殊地位和作用，极易使政府权力无限放大，产生权力越位的问题。因此，在危机管理机制中监督机制的建立是不可或缺的。然而，建立规范的政府管理决策监督机制将涉及到行政管理制度、法律制度、社会舆论管理制度等多方面重大制度的改革与调整，不可能一蹴而就。但是，我们应当在提高政府自身公共管理能力的同时，加快推进社会监督机制的建立，公共安全危机管理决策监督机制亦应在其中。除以上谈到的专家委员会的决策参与制度外，监督机制的目标至少还应包括三个方面：公众参政议政、评价督导、信息公开。目前可以从建立舆论监督机制着手，尽快制定《公共信息公开法》及《新闻法》等相关法律，在对公共信息公开责任、公众和公共媒体知情权利及言论评价保障进行法律规范的同时，对公众及媒体言论应承担的社会责任也应作出相应的法律规范，在维护社会公正和社会稳定的双赢目标约束下，实现对政府决策的社会舆论监督。同时，还应借鉴一些福利国家运用的对政府公共政策实施效果的公众评价体系，适时公开地进行公众意愿调查，从公众调查中了解和弥补政策缺欠，建立政府与公众互动式的政策决策方式。这不仅适用于常规公共管理，也适用于应急管理，有利于提高政府的公信力。

(三)资金保证和社会动员机制

政府主导，社会动员，未雨绸缪。公共安全危机管理机制的建立与完善在很大程度上依赖于资金投入的保证程度。从目前我国现有的政府财政支付能力和财政体制看，集中应对少数突发事件的力量是具备的。但从全方位防范、常规性防范、现代化防范的广度和深度的要求看，资金的来源和保证性尤显不足。从一定意义上说，资金制约是当前完善我国公共安全危机管理机制的一个最大的“瓶颈”。解决资金问题的基本思路，首先要明确政府的主体责任。必须在逐步转变政府职能的过程中，提升各级政府社会管理和公共服务职能的观念和能力，扩大财政在公共卫生建设方面的投入。在常规投入的同时，建立以政府投入为主、社会投入为辅的公共安全应急防范基金，对基金的管理和使用进行严格的监控。在危机时刻，为最大限度地筹集社会资金，政府亦可通过税费减免、国家荣誉授予等措施鼓励社会各界捐资捐款。此外，还应鼓励商业保险机构开发多种国民安全保障险种，引导公民进行长期自我保障投资，提高其自我保护的能力和水平。在发挥政府主体作用的同时，还应充分发挥社会中介组织等非政府组织的社会力量，并应在相关重点行业和部门中建立起训练有素的志愿者队伍，以期在社会危机防范中发挥作用。

(四)危机预防机制

预警、预案、宣传引导。防患于未然，是公共安全危机管理的关键所在。应在现有的公共卫生防疫、气象地震洪涝等信息预报系统的基础上，在与公共安全密切相关的重点行业和企业(如旅游、金融、航空、电力供应、公共供水、公共通讯、防化污染等)中建立预警信息系统，在进行常规动态分析的同时，适时向政府有关部门和公众提供和发布可靠的预警信息。在可预见的领域加强危机防控预案研究，对可能发生的危机事故处理进行缜密布控。许多实践经验证明，预案研究对提高危机处理的针对性、及时性、有效性具有不可替代的重要作用，可谓有备无患。建立政府主导的公共安全宣传引导系统，加强日常对公众的公共安全防范意识、防范知识的普及，强化对公民公共道德、公民义务的宣教，以提高公众维护公共安全的能力和水平，在一定程度上可降低危机发生的机率，在危机发生时刻亦可起到安抚公众心态，缓解社会动**的作用。

(五)信息应急联动系统

统一接警、统一指挥、资源共享、快速反应、联合行动。信息应急联动系统融合了有线通讯、无线通讯、数据库、全球定位、计算机辅助调度、信息技术网络等多种现代化的信息传输手段为一体，在其指挥中心里，既有紧急警务、消防、急救、交通部门，也包括了公共事业抢险、防洪救灾等部门，将分散的救援力量集合为一个整体。在危机发生时，可迅速地协调社会各方力量，调动应急有效资源，实施紧急救援。

(六)建立责任确定机制

当一起引发公共危机的突发事件发生后，要迅速启动应急预案。包括成立处理危机的临时指挥机构、对事件过程原因进行分析、提出处理危机的决策方法、明确执行决策的措施办法，以求在最短的时间内采取积极有效的行动，最大限度地遏制危机危害的扩大、扩散和蔓延。这些决策的执行程度直接影响着危机的化解和解决的程度。虽然是临时性的指挥处理机构，但是每一起危机的处理往往涉及到数十人甚至数百人，要保证处理危机的每一步都有条不紊，都按照决策的方案去执行，必须首先明确这些人的责任。要明确这其中的每一个人在危机处理中处于什么位置，扮演什么角色，具有哪些工作内容，工作的时限、标准是什么，做到分工具体，要求到位，并制定出达到标准的奖励办法和达不到标准的惩戒措施。

在确定责任主体这个环节当中，其一，要明事，就是要求决策指挥者对危机事件的性质有清晰的认识，对危机处理过程中涉及的相关人员要有清晰的认识，从而果断的抽调相关人员迅速组成处理指挥系统。在我国发生的汶川特大地震中，中共中央、国务院、中央军委就是在最短的时间内，抽调相关人员，迅速行动，开展救援，最大限度地减少了人民群众的伤亡。面对堰塞湖随时可能溃坝的危险，指挥部未雨绸缪，确保人民生命财产的万无一失。其二，要识人，就是对事件处理过程人员的情况要清楚。人的组成，人的分布，人的能力等涉及到的人员的具体状态要有清晰的认识。其三，要定责，就是对相关人员明确任务分工，明确工作内容，责任一定要清楚，而且要有确定性。防止多头负责或一人多责甚至少数人无确定性职责的问题。其四，要赋权，就是在明确责任人员和责任内容的同时，必须要赋予其相应的权力。

(七)建立责任督察机制

公共危机管理责任制的落实需要检查监督机制的配合，而危机处理决策的执行效果如何也取决于是否有完备的检查监督机制。责任人员和责任内容确定之后，必须建立相应的监督检查办法。这是确保危机处理过程有力、有效的重要保证。首先，要确定专人负责督察，组成临时督察组。督察工作的主要负责人要直接对危机处理总指挥负责，直接向总指挥报告工作。督察人员要全面掌握危机处理工作的进展和要求，做到心中有数。第二，制定督察制度。明确督察内容，明确督察方法，明确督察纪律。第三，要采取有效方法开展督察。可以采取定期召集相关责任人听取汇报，对每个阶段危机处理的进展情况进行全方位的总体督察；可以深入现场具体勘验实际工作完成情况；可以针对重点部位和环节，集中督察力量全过程跟踪督察；还可以充分调动和发挥人大、政协、新闻舆论、社会大众对公共危机管理工作的监督作用。

在实际工作中，督察工作往往被忽视或错误的理解。主要有两种情况，一种是主要领导或相关领导亲临一线。这可以视为一种督察，但是不能因此而代替督察。因为领导到现场一方面起到检查督促的作用，另一方面如果发现决策与事实有偏差或者有新的情况出现，还可以及时拍板作出新的决策。领导亲自检查督促工作，还可以起到鼓舞士气、安定人心的作用。这种过程往往是宏观的，和具体细致的专门督察不能混为一谈。另一种情况是，通过召开汇报会听取汇报的方式取代督察。这种情况的后果是，很容易形成对实际情况掌握不全或不准，对虚报的情况不知情，督察工作是被动的，不能够及时的有针对性的发现存在的问题，使督察工作的作用得不到充分发挥，甚至使督察工作形同虚设，延误危机处理。

(八)建立责任追究机制

公共危机事件往往涉及人民生命财产和社会稳定，处理不力会引发新的矛盾和问题。对有关责任人员及时进行严格的追究，建立完善的追究机制，是保证危机处理顺利进行，化解社会矛盾，保证社会稳定的关键环节。实践中追究的人员大体是两类。

1.对引发危机的相关责任人的追究

这是在成立危机处理临时机构之初就要首先明确的，就是要建立事件的调查组。调查组要迅速采取措施，包括控制有关嫌疑人，防止过激行为甚至出现为躲避制裁而逃逸现象的发生。这种情况往往发生在特大责任事故的处理过程中，比如，安全生产责任事故，有的造成几十人甚至上百人的伤亡，对群众的生命财产影响巨大，对作为第一责任者的业主影响也是巨大的。有的业主特别是私营业主为逃避制裁容易产生逃避心里。调查组应及时掌握动态，迅速采取措施，以保证对责任者追究到位。这个环节处理得当了，会对整个危机化解起到关键作用。

2.对危机处理过程中有关失职人员的追究

引发危机事件的处理需要迅速、果断，需要有关处理人员有较强的责任意识。如果对所承担的工作敷衍塞责、推诿扯皮甚至作出错误判断和决策，会贻误处理危机的最佳时机，加重危机的程度，引发更大的矛盾和问题。因此对不履行或不正确履行责任的人员要严格进行责任追究。如果对不负责任现象听之任之，不予追究，那么，危机处理中的整个制度就会被破坏。在汶川地震救援过程中，广大党员干部表现了无私无畏、友爱奉献的高尚品质。但是也有少数人不负责任，造成不良影响。震后成都市专门召开新闻发布会，公开处理了２０名在抗震救灾中玩忽职守、失职渎职、借机非法牟利的党员干部，纠正问题１４２件。这种责任追究制度的实施，震慑了不负责任的官员，改正了政府处理危机过程中的缺点和错误，对推动决策顺利实施意义重大。

责任的确定机制、督察机制和追究机制，贯穿于危机处理工作的全过程，相互联系，相互促进，是政府公共危机管理机制建设中需要高度重视并认真实施的重要环节。