危机治理是国家公共治理过程中极其重要的方面，也是国家公共治理水平的标志性体现。社会多种组织与普通公民的积极参与已构成多元化的危机治理网络，是当今危机治理的世界性趋势。以大城市危机治理模式为例，有学者把政府和社会、公共部门和私人部门之间良好合作，实现普通公众、社会组织、工商企业组织在危机管理中高度参与的治理系统称之为“全社会型危机管理系统”。从各国危机治理的实践看，形成危机治理的普遍社会参与机制的主要内容有：形成城市应急文化，发展社区应急机制，凸显志愿者组织应急功能。

(一)形成危机治理的应急文化

危机应急文化建设，是指通过危机意识的提升、危机心态的调适、危机响应的社会机制建构，形成民众相互安慰与爱国热情相互激发的生活态势。一个国家的民众危机响应直接表现出这个国家的“危机文化”价值取向。正面的例子有：1998年亚洲金融危机爆发，韩国深受其害，但韩国民众万众一心兴起“献金运动”，纷纷排长队主动向国家捐献金银器物等值钱的东西，共同为政府分担困难，不久便渡过了危机；新加坡公众良好的素养与强烈的社会责任感使新加坡在应对SARS危机中十分顺利；美国“9·11”袭击刚过，就有许多美国民众自发赶往事发地点，参加搜救和无偿献血；我国的历次抗洪抗灾也都是在广大群众参与支持下才取得巨大成就的。反面的例子有：阿根廷于2001年爆发公共危机后，民众却不信任政府，全国性骚乱不断，人们抢银行、砸商店、烧汽车，两周内阿根廷五易总统，社会危机程度不断加深。2008年，美国爆发次贷危机后，民众大量失业，经济萧条，从而导致了大量民众“占领华尔街”运动。

危机的应急文化由安全意识、应急知识、应对能力、秩序维护的自觉程度、非常境地中的精神状态等要素组成。安全意识对各类危机事件的发生有极大的防护作用，特别是自然灾害以外大量的技术事故与人为灾难多与安全意识的强弱有关。安全意识强就意味着防范意识强，像火灾、停电、工业事故、废弃物污染、传染性疾病等在较强的安全意识指导下往往是可以预防和避免的。

应急知识与应对能力能够使危机的损害降低到尽可能小的地步。例如，当有地震的预兆时，一般都是尽量离开高层建筑物，但当强烈地震发生时，最直接的规避行动应该是进入卫生间，因为在卫生间一是有水源，二是有较多的管道可以防压。美国纽约等大城市政府编制《市民安全应急指南》、《工业企业安全应急指南》等，并通过政府各部门、社区各组织、计算机网络等发布危机事项，预测可能遭遇的各种危险，告知应急办法，说明各种应采取的应对措施。安全意识的加强及应急知识与应急能力的提高在我国普遍得到了重视。如《北京地铁紧急安全指南》发行了20万册；长春市免费向市民发放《长春市民安全应急手册》；宁波北仑区创建了一项企业新制度，50名具有丰富安全经验的一线员工被聘为“安全文化大使”，通过他们及时地督促所在单位安全生产教育，帮助职工了解事故隐患和职业危害，反映员工的呼声和要求，及时制止本单位违章指挥、违章作业和违反劳动纪律的现象。

公民秩序维护的自觉程度与非常境地中的精神状态也直接影响危机治理的效果。在2003年韩国大邱地铁纵火案中，地铁调度员、火车司机以及地铁乘客在突如其来的灾害面前惊慌失措，反应失当，导致本可避免的200多人死亡。2012年5月27日11时40分左右，一辆满载乘客的公交车行驶至锡宜高速公路宜兴方向阳山路段时，一块大铁片突然从天而降，击中挡风玻璃后，砸向司机吴斌的腹部和手臂，吴斌忍着剧痛完成了靠边停车、拉手刹、打开双闪灯等保障安全的动作，拯救了24名乘客，用自己的生命为代价维护了公共秩序。

(二)发展社区自治的应急机制

当代中国正处在以城市化为主导的社会转型的关键时期，不仅社会出现了种种不协调，而且公共危机治理的社会基础与价值尺度也存在着一定的问题。从宏观上说，以国家理性为价值尺度的“国家主义”正在趋向衰微，以个人理性为终极价值尺度的“个人主义”在中国也难以植根，一定程度上造成了社会公共伦理的“空场”。在全面的危机治理中，国家的资源调动总是有限的，国家的社会动员也难以达到社会基层的所有角落，而个人在公共危机的第一时间应对中往往是无力的，这就需要以社区为基础的社区公共理性的培植，需要弘扬以公共理性为核心、以“个人自由加公共利益”为精神实质的“社区主义”作为一种新的社会精神价值取向，需要发展有助于公共治理系统的各种社区自治组织，以适应中国当代城市化进程与公共危机治理的需要。

社区自治组织的形式在不同的国家有不同的形式。如英国的“社区睦邻组织运动”，是由教会及一些慈善组织、基金会发起的社区互助运动，主要是让社会工作者广泛深入地参与社区生活，调动并利用社区内各种社会资源，组织居民改善自己的环境，培养居民的自助与互助精神。丹麦的“邻里守望”制度，是由社区、警方和全体居民共同实施的实现互相监护的社区治安计划，美国政府在“9·11”事件之后宣布推广这一计划。美国的“社区救灾反应团队”是由市民自愿组织起来进行灾难准备、社区互助、救灾服务的互助性机构，20世纪90年代，社区救灾反应团队训练计划在美国全国推广。许多国家都采用的“辅助警察”，是由职业背景各不相同但被警察局录用、训练、装备并在他们所属的社区中着装巡逻的治安制度。辅助警察具体的职责范围包括：住宅区、商业区和公园巡逻；在社区有节日庆典、游行、音乐会或者赶集等活动时，协助巡逻，维持秩序；在地铁站入口和投币电话亭附近进行巡逻；在宗教礼拜场所周围进行巡逻；协助开展犯罪预防活动等。中国在“和谐社区”建设中，也能充分发挥社区内党组织、居民自治组织、民间组织等机构的作用，不少地方对社区内的公共卫生、食品安全、自然灾害等社区突发事件有应对措施。对我国来说，除了要加强社区组织的建设外，还要大力培育各种非政府组织，扩大危机治理中社会参与主体的多元渠道，以形成整合的危机应对网络，尽可能地调动各种社会资源以共同应对危机。

(三)凸显志愿者组织的应急功能

志愿行动是人类利他主义与人道主义精神在推动人类发展、社会进步中的现实体现。志愿者行动既是公民社会的一种国际化趋势，也是文明社会不可缺少的一部分。志愿工作具有“志愿性、无偿性、公益性、组织性”四大特征，弘扬的是“奉献、友爱、互助、进步”的志愿精神。

在西方志愿服务起源于19世纪初西方国家宗教性的慈善服务。英国为了协调政府与民间各种慈善组织的活动，在伦敦成立了“慈善组织会社”，一大批怀有慈善之心的各阶层人士成为最早的志愿服务人员。随着政府对志愿服务的重视和鼓励，志愿服务越来越规范化、制度化和专业化。在现代国家公共治理过程中，志愿者组织已经成为政府之外的一个重要的公共治理主体。如美国的注册志愿者人数达到了总人口的40%，以挪威为代表的北欧国家平均达到了35％。目前，国外志愿服务的主要形式有专项性的志愿服务工作、专业性的志愿服务工作、公益性的志愿服务工作、社区性的志愿服务工作。这些不同形式的志愿服务在公共危机治理中都发挥了各自的作用。

近年来，我国志愿服务活动迅速发展，志愿者队伍不断壮大。据不完全统计，全国常年开展活动的志愿者已近5000万人。按照我国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要提出的“注册社区志愿者占居民人口10%以上”测算，到2015年，全国志愿者数量有望达1亿多。

在现代社会危机的应对中，除了“红十字会”等组织，新的志愿者组织形式不断出现，成为危机治理应急响应的一支重要生力军。例如，以色列“国民自卫队”是以色列最大的民间志愿者组织，该组织建于20世纪70年代，主要是为了协助警察反恐怖犯罪与维护国家安全。还有如日本在1995年阪神大地震后建立起来的“防灾市民组织”、美国在“9·11”以后建立和执行的“市民梯队”联邦计划以及新加坡的“民防志愿者队伍”等。在新加坡，有5万多人加入了民防志愿者队伍，每个区域有其自己对口的民防志愿者小组，所有活动由一名民防执行委员协调。在接受基本的民防技术培训后，民防志愿者根据他们所在地区编成若干小组。民防执行委员协助招募当地居民成为民防志愿者，并根据紧急预案对有关志愿者进行培训。培训的主要内容有：带领当地居民经常参观民防组织总部，传授包括撤退、营救、急救和灭火等知识；具体的有如何把居民撤退到防空掩体或求援中心，如何利用身边器械或使用担架，如何急救和灭火等。通过公共安全和保障计划，民防执行委员还帮助建立一个民防志愿者网络，以处理有关紧急事务及指导自救。在有火灾隐患的地区，让大家了解支持消防安全条例。一旦国家发生灾难或战争，民防志愿者就可转为一个全职民防职员和国家公务员。

随着各国志愿者组织的不断增加和志愿者行动在危机治理应急响应中作用的发挥，参与危机救援工作越来越成为新时期志愿者组织的一项具有标志性的重要工作。