(一)危机治理中媒介的功能与意义

由于现代社会的巨大和复杂，个体面对变幻万千的社会事件不可能事事亲历、面面俱到，社会现实是由大众媒体及其专业的信息收集者通过大众媒体的描述和传播，借助现代化的传媒通讯工具传递给受众的。

在信息高度发达的现实社会，媒体在危机事件的处理和应对中的作用越来越重要。一方面，媒体在发现危机征兆、满足信息需求、引导公众情绪、影响政府决策、塑造政府形象等方面发挥着重要的作用。另一方面，媒体所具有的强烈的社会公共色彩，使得它承担着危机事件中舆论导向和稳定社会的责任，成为危机事件中社会心理状态的指示器。如果说与危机事件直接相关的一部分人生活在“现实危机”之中时，与危机事件不直接相关的更多的人则生活在大众媒体构造的“拟态危机”之中。

1.大众传媒的“双重性”

“拟态环境”与“拟态危机”折射出大众媒体存在着的“双重性”趋向。所谓“成也萧何，败也萧何”，在公共危机治理中大众传媒也具有同样的“促成”与“促败”的双重功能。也就是说，媒体既是“危机治理”不可缺少的积极力量，也可以成为“危机制造”的“高手”和“妙手”。

在危机治理中，大众媒体的“促成”作用主要体现在：通过其独有的功能和独立的责任去最大可能地进行社会动员、协调社会矛盾。危机事件中，媒体可以通过社论、评论等形式直接营造有利于危机解决的舆论氛围；或者在信息的选择、加工和刊载上贯彻危机治理方案中的方针和意图，达到潜移默化的效果。因此，大众媒体在公共危机中不仅仅局限于社会守望者的传声、描述功能，更能以一个公共责任者、人文关怀者、危机协理者的面目在公众视野里出现。

与此同时，大众媒体还会起到与“促成”相反的作用。凡是媒体的信息传播都是有主有次、有轻有重、有核心受众与边缘受众，媒体不可能同时完成所有的功能和发挥出所有的效应。当媒体以“报道人”或“评论者”的角色介入事件的时候，由于其暖昧不清的身份，人们无法赋予和追究其作为主体的许多责任。综观众多社会暴力事件、群发突发事件等的传播活动，大众媒体既是传播内容的载体，又因自身利益之需，往往超越“媒体”的本位而以“参与者”角色介入其中。这种参与者角色会呈现出一种难以自我克服的具有孪生性质的“话语霸权”与“媚俗性”。一方面，是对受众“媚俗”，体现为先天的“媚众性”——媒体为了生存和壮大，不得不以受众为第一顾客，进而在某种程度上牺牲公正性向大众低头，因为媒体的物质基础决定了它的生存基础是受众，受众越多，经济基础越雄厚，行使“话语霸权”的影响力也就越大。另一方面，是对权力的“媚俗”，体现为后天的“媚权性”——因为在媒体生存基础的另一保障者是权力，媒体为保障其生存发展不得不与权力保持一致性。所以，从众多的社会历史事件看来，媒体的“独立第三者”角色往往是理论上的。

事实上，信息技术的高度发达与信息传播的全球化往往加剧了危机事件的传播速度和广度，因而使得危机事件带来的社会影响更加强烈和广泛，使得危机事件很容易在短时间内进入公共领域的讨论空间，使得全国甚至全世界的人们都能在第一时间了解到危机的发展过程。地区性的危机、恐慌都是通过强大的媒体扩大到世界的各个角落。媒体在传播危机信息的同时也在传递着危机恐慌心理。最典型的如恐怖事件，一方面，媒体在恐怖事件中的正面介入对及时传递信息、抑制恐怖主义的规模和频率、减轻恐怖活动的破坏烈度起着一定作用；另一方面，因其广泛的影响力而在告知新闻的同时传播了恐怖，在事实上对恐怖事件“推波助澜”。虽然这类危机是公共危机中的极端形态，但是，恐怖分子利用媒体达到“恐怖宣传”和“恐怖渲染”的效果，进而引发普遍恐惧、强化危机、加剧社会动**、动摇民众对政府的信心，最终通过影响公众舆论影响政治这一“操作手法”，已经给我们审视公共危机提出了新的命题和视角——媒体在公共危机中发挥着不可替代的作用。

2.公共危机的媒介意义

媒体在公共危机情境中有着极其重要的独特处境，公共危机之于媒体有着特殊的价值和意义。危机爆发后如果媒体不介入会出现大众媒体“失语”现象，政府的公信力与权威性会立刻受到挑战，不同群体、组织与个体会马上按各自的愿望发出不同的信息。因而传媒的及时介入是极其必要的，这对消除公众对危机事件的无端猜测和过度恐慌有着十分重要的作用。但是，当大众媒体与公共危机“相遇”时，也会使情况变得更为复杂。根据美国传播学家麦库姆斯和肖的“议程设置”理论，大众传播具有一种为公众设置的功能，媒体的新闻报道和信息传播活动以赋予各种“议题”不同程度的显著性方式，影响着人们对周围世界的“大事”及其重要性的判断。

我们知道，媒体报道什么或不报道什么，是通过“选择性注意”来筛选信息的，而公众“注意力”有两个基本属性：一是“注意力”为稀缺资源，二是任何注意都具选择性。因此，由于公共危机对于大众而言具有很强的震撼力和吸引力，媒体在实践中就瞄上了极为稀缺、最能抓“眼球”(注意力)的特殊对象——公共危机。在众多的公共危机事件中，媒体往往以社会公共利益需要为借口，按照其自身的逻辑介入其中，通过有目标的运作等来设置这一社会议题，以实现其自身利益。而“议题设置是一个过程，它既能影响人们思考些什么问题，也能影响人们怎样思考”。那么，公共危机中媒体的独特处境和公共危机之于媒体的意义体现在哪里呢？

(1)作为“新闻事实”的提供者，媒体不可能对公共危机视而不见。大众媒体承载了信息流通的功能，既有自由采访的权利，也有满足受众知情权的义务，因此，作为信息生产者和提供者的媒体必须对新闻事件进行描述和报道，以满足公众的信息知晓需求。同时，大众媒体亦有责任让受众知晓社会新闻，端出事实以供受众了解、参考和判断。

(2)作为“新闻价值”的追求者，媒体不可能放弃对公共危机的传播。新闻价值是众媒体竞相追逐的目标，在商业化的冲击下，最具新闻价值的新闻，同时往往又意味着更为现实和具体的“价值”——高收视、收听率、高点击率，及其带来的高影响力和高广告收入等，这一切对于媒体和媒体从业人员无疑都有着高度**力。而公共危机因其强烈的突发性和猛烈的震撼性以及由此所产生的一系列高连带效应，因而也就同时具备了传统意义上的“新闻价值”和商业意义上的“经济价值”。所以，媒体都力争从尽可能多的角度、尽可能迅速和详细地报道危机事件，谁拥有更“多”、更“快”、更“猛”的独家新闻，谁就拥有更大的社会影响和商业利益。可以说，任何媒体在新闻自由和利益原则的双重驱动下，都是不可能放弃如此符合其“要求”的新闻事件的。

(3)作为“新闻效果”的引发者，媒体在公共危机中的报道不可能不产生重大的社会影响，特别是不当报道会产生巨大的社会负面影响。美国传播学者乔治·格伯纳提出的涵化理论，较为完整地探讨了大众媒体对公众塑造“社会实况”的潜在影响。该理论的重点是：看电视的时间愈长，所形成的对社会实况的认知和态度会愈接近电视所呈现的景象(媒介实况)。正是由于媒介实况和社会实况之间有落差，且电视所呈现的媒介实况里有强调暴力的倾向，因此，电视看得愈多的人，愈有可能觉得身处“黑暗社会”。而在公共危机中，媒体为了达到其新闻目的，体现其“第一时间报道”和“现场报道”，往往会对危机事件进行**裸的展示和宣传，广大受众就这样在无意中被强行拉入“危险世界”，见证危机事件，从而使本来与己无关的、非常态的危机事件转化为受众身边的、共同的、经常的媒介事件，造成最大规模的社会心理震**和群体性恐慌。例如，调查显示，莫斯科剧院人质事件发生时，俄国媒体长篇累牍的报道，使约70％的俄罗斯居民感到自危，担心下一次恐怖事件将在自己周围发生。

3.大众媒体的“伦理两难”

随着媒体市场化等一系列外部因素的影响，残酷的生存竞争带来媒体生态日趋严峻，从而凸显出了媒体与社会、媒体与公众等各种关系的冲突和各方利益的博弈。而公共危机作为一个特殊的新闻事件进入媒体视线，在危机的处理过程和媒体的报道过程中更将面对市场与宣传、政府与媒体、经济利益和社会责任、自由报道和政府管制、人道主义与真相报道、媒体经济利益与公众利益、公众知情和“必要信息保护”等众多两难。

媒体的正确引导，可以稳定公众情绪，避免社会恐慌，统一价值观念，凝聚社会力量，缓解社会矛盾，重建社会秩序，从而共同战胜危机。媒体缺席或信息传播不当，则会误导社会民众，加剧社会恐惧，激化危机事态，造成危机后的“危机”。但有时在危机的特殊情境中，媒体传播本身无法区分是引导还是误导，最典型的是恐怖主义事件的报道，既是事件的必要反映，又是恐怖的无意传播。这一切都表明，媒体除了功能上的“双重性”，在伦理取向上有着它在现实境遇中的“伦理两难”。

比如，大众媒体开始更多地对危机事件进行现场直播，这虽然能够实时报道最新态势，却因难以进行有效“把关”而出现不利于危机解决的报道内容，特别是在大规模突发群发事件中，从而使政府在处置事件时受到巨大压力，造成行动中的被动，甚至导致事态的进一步恶化。例如，在俄罗斯发生的莫斯科剧院人质危机事件中，一些记者不顾人质安危，一味地寻找“爆炸性新闻”；一些电视媒体几乎是24小时跟踪着事件的进度，从人质被劫、谈判破裂到突袭营救都全程跟踪，表现出一种不受限制的自由，并使这种失控状态对人质生命和国家安全产生了直接威胁。俄罗斯一名官员说：“这种做法的后果，就是会使恐怖分子提前觉察，从而导致更多人质的死亡。”

4.公共危机中媒体与政府的正向互动

尽管大众媒体难以摆脱其“双重性”功能和“两难性”伦理处境，然而综观政府与媒体两者的价值基点，我们可以判断出它们作为特殊的“公共权力”都应呈现出承担社会责任、建构社会价值的“公共理性”，因而两者是可以达成一致的正向力量。媒体在“公共理性”中的主体性作用和自身的表达逻辑是：除了应担负信息交流和沟通的“媒介”职能以外，还须遵循因参与社会事件而延伸出来的规则和社会职责。

所以我们说，媒体是危机治理中强有力的“协理者”。媒体可以将信息直接传递给公众，减少信息传递环节，避免信息失真的概率，在一定程度上避免谣言和小道消息的产生或终止谣言和小道消息的传播，帮助政府传递信息，协助政府进行危机预防、应急和恢复。诚如美国学者麦克尔认为，现代媒体给人类带来了前所未有的知识爆炸的同时，也削弱了人类的理性分析和判断能力，从而破坏了一个有效的政府赖以生存的基础——公共智慧。媒体存在的价值，就在于为公众和政府决策提供可靠的完整的信息基础。特别是在危机事件中，媒体除了报道之外，还会做相关民意调查、请相关专家或学者发表评论，对危机的产生原因、过程、目前的状态和政府在危机管理过程中的得失发表相关看法，并提出建议和意见，成为政府最有力的协理者。

媒体也是危机治理的“判官”和“外脑”。美国前国务卿贝克指出，在很多时候，电视已经成了何种事件构成危机的判官。由于信息是经过媒体的选择、组织、加工后才流向公众的，因此，媒体可以利用自己手中信息的界定权，有效地引导社会舆论，做好政府处理和解决公共危机的“外脑”。如“9·11”事件发生后，美国各家电视台、电台、报纸杂志、互联网在对付恐怖犯罪方面出现了史上少有的一致：支持布什，支持政府，矛头直指本·拉登以及阿富汗的塔利班，激发了本国人民对恐怖分子的憎恨，并得到了世界人民的同情和理解，为进行反恐战争作了舆论动员，对美国顺利出台一系列反恐措施起到积极的推动作用。又如，“别斯兰人质事件”之后，“我们一定会战胜恐怖主义”、“俄罗斯永远不屈服”成了俄罗斯媒体上经常出现的口号，有力地促进了俄罗斯人民的团结。波士顿爆炸案发生后，美国媒体对事件做了详细报道，直播了奥巴马总统两次电视讲话，甚至是遇难者生前的事迹，从而唤起人们对暴力的憎恶，对死伤者的同情，这对美国宣扬的自由民主价值观起了积极的作用。

媒体又是危机治理的“向心棒”。新闻媒体通过激发人们的同情心和帮助人们意识到危机的潜在威胁，增强社会凝聚力和认同度，从而帮助政府赢得社会支持。美国学者肯尼斯·博克把认同分为三种：同情认同、对立认同、误认同。这三种认同方式都可在新闻传播中得到体现：同情认同就是通过强调共同的感情与受众建立亲情关系，以缓解心理上孤立无援的情绪，公众在知晓公共危机后会与受难者、媒体达成认同，从而理解和支持政府的相关行动；对立认同则是一种通过分裂而达成凝聚的最迫切的形式，媒体对危机事件的报道使公众的目光聚焦到“外部的一致敌人”，这样也有利于促进内部团结，形成巨大的合力；而误认同则是“无意识的认同”，潜在的受害者通过媒体的报道意识到其所受到的威胁，为了避免或减少危机对他们的影响，会支持危机管理工作。这三种认同方式并无明显界限，无论何种认同都能增加社会凝聚力，使公众支持政府对危机的处理。

媒体还是危机治理的“动员器”，协助政府做好社会动员。动员是指某个政府、政党发起的社会动员或政治动员，目的是在某个政治议程上获得社会其他成员的支持。动员的目的是制造舆论，而媒体说服公众的程度往往是动员成功与否的标志。此外，若公共危机事件具有明显的肇事者，媒体可以作为舆论战场给危机事件的制造者以舆论震慑，压缩危机制造者的媒介生存空间。比如，政府通过媒体宣传其惩罚肇事者的政策和决心，显示强大的舆论力量，能达到“攻其心、乱其谋、夺其志”的震慑效果，在一定程度上瓦解危机制造者的心理防线。

总之，作为公共权力的一部分，媒体和政府有许多共同的目标和职责。在非常态的公共危机之中，媒体对政府进行监督和制约，政府在对媒体有所约束的情况下，又充分加以利用。这种良性的互动关系格外重要，它不但是政府和媒体关系成熟、理性的体现，也是整个社会成熟、理性的体现，更是妥善解决危机的润滑剂。当然，两者之间良性互动关系的建立，不但需要政府革新传统的管理和控制意识，还需要在立法上保证新闻媒体的权利。同时，也需要新闻媒体具有高度的社会责任感和冷静、理性的洞察力。

(二)公共危机中的媒体管理1.政府和媒介良性关系的建构

在现代信息社会中，大众传媒在塑造公众价值观念、强化公众意识、反映和引导社会舆论等诸多方面发挥着巨大的作用。可以毫不夸张地说，媒体的社会传播效果直接影响着一国政府管理的能力和绩效，直接影响着一个社会的政治稳定和经济发展。

以往我们考虑比较多的是新闻媒体如何担当政府和民众之间的信息沟通者，实际上，新闻媒体和政府之间的沟通也是应当考虑的。在政治传播学上，媒体与政策之间有着重要的相关性，能把公众、舆论、政党、商业活动及其他社会行为体都组合在一起。概括地说，媒体环境已经从原先的单一的媒体环境变为现在的和以后的媒体“动力圈”，体现的是政府、媒体、公众三者之间互相制约、平衡、影响与斗争的一个系统，日渐形成一个各种力量互动的系统。处理危机事件，新闻媒体和政府都应该有“时不我待”的紧张感，任何信息和机遇都会稍纵即逝。回顾2008年发生在西藏拉萨的“三·一四”事件，由于政府和媒体都未能及时组织对外报道，使得境外一些媒体大肆抢先虚假捏造曝光，甚至乘机恶意攻击，造成政府管理和行动陷于被动局面。因此，新闻媒体在何种程度上行使自己说话的权利，搭建与政府之间沟通的桥梁至关重要。

双向式对称模式应该作为新闻媒体积极参与政府危机管理、传播信息的主要方式。根据格鲁尼格和汉特开发的危机传播理论，新闻干预的方式有新闻代理宣传模式、公众信息模式、科学劝说模式和双向式对称模式。宣传模式是一种单向的信息传播模式，没有信息反馈，也不必进行调查研究。公众信息模式是指为澄清事实，使用单纯的权威的新闻发布会形式来报道信息。科学劝说模式中的传播者通过科学的理论和研究来论证其观点的正确性，并将其传递给民众，同时从民众那里取得反馈，但其主要目的是说服。双向式对称模式是四种模式中最可取的模式，它的目的在于与公众交流，并从公众的反馈信息中寻找最佳的、切中要害的有效传播手段。

传统的政府管理思想认为，公众知道得越多，就越有可能引发社会不稳定。然而，SARS和“H7N9禽流感”危机的处理却表明，公众知道得越多，行为也可能更趋于理性。媒体对SARS的报道前期曾出现过隐瞒情况，使民众对媒体及政府发布的信息真实性产生怀疑；后来，正是通过媒体与政府主动积极地与民众进行沟通才扭转了传播中的劣势，取得了信任，从而最终化解了危机。而媒体对H7N9的报道，比较公正、及时，不仅证明了H7N9的传染性与非典不同，也说明其造成的危害远不如非典那么严重，从而公众心理获得了慰藉。可见，在现代媒体下，受众有对信息回应和交换的渠道，使公众不仅仅是新闻事件的观众，而且还可能是事件解决、政策形成的参与者。因此，媒体在正向干预公共危机时要努力搭建政府与群众沟通理解的桥梁，发布真实信息，考虑群众需求，做针对性的报道。所以，由于危机的特性，双向式对称模式应该是新闻媒体积极干预政府危机管理、传播信息的主要方式。

2.媒体传播的自我管理

危机背景下，如何把握媒体报道的量和度、合理调控舆论力量？如何建立媒体与政府之间的良好互动？如何让政府利用媒体的力量应对危机？如何改善政府在危机管理中的宣传思路？这些都有赖于媒体传播的自我约束与管理。如果媒体缺乏自我约束与管理，则媒体有可能成为危机事件的助燃剂，对危机事件起到推波助澜的作用。

心理学研究表明，对于危机的“恐惧”心理通过大众媒体可以在人群中快速地彼此感染，个人可以被媒体带人一种完全失去自我意识的状态，以至于对使自己失去独立思考能力的暗示者唯命是从。媒体的明示或暗示对群体中的所有个体有着同样的作用，人与人之间的传播互动使该力量成倍地增长。最初媒体的简单提示会通过心理传染很快进入群体中所有人的头脑，群体感情的一致倾向会立刻变成一个既成事实。“危机世界”正是在媒介与受众的双重建构下，从单一的危机事件，转而呈现多种表达和诉求；从单纯的内容传播，发展为复合的形式宰制；从局部的情绪变化，扩展为大范围群体观念和行为的改变。进一步说，情绪化的或者得不到媒体完整公正报道的公众将会不明智地迫使政府作出不明智的决策。所以，加强媒体传播的自我约束与管理，对防止和消解在公共危机中因过分、不当报道造成的负面效应起到重要作用。

(1)公共危机中，大众媒体最重要的是要自觉遵守新闻操守和职业伦理，强化自身的权利和责任意识，自觉拒绝商业化运作。公共危机关乎国计民生，牵连甚广，任何的马虎懈怠都有可能酿成无法弥补的后果；新闻媒体是社会公器，在公共危机中更应该将公众的利益作为自身工作的出发点。在处理危机事件时，媒体应充分行使自己的职责，将真实客观的消息及时地传达给公众，满足公众的知情权，消除危机造成的疑虑与恐惧，传授公众正确对待危机的方法，增加公众克服危机的信心，从而引导整个社会在危机面前形成合力。

(2)媒体要遵循对公共危机的信息提供原则：所有信息的提供必须有利于危机的消除和社会秩序的恢复。必须以我为本提供信息，必须尽快提供信息，必须以适当的方式提供信息。面对危机事件，并非提供全部信息就可以解决危机(只有假定所有人都是理性人的情况下，获得全部信息才能作出正确判断)，因此，以适当的方式提供信息显得尤为重要。所以，媒体在危机报道中尤其要注意信息传播的技巧问题，要按照新闻传播的自身规律，对危机“处理过程”进行报道；也要在危机事件报道内容、报道角度的选择方面严格自律，在危机事件报道的“质”、“量”、“度”方面谨慎把关，促使危机向好的方向转化。媒体“把关”的过程，不仅仅是对信息价值和信息要素的分析，也应该把政治、经济和意识形态等因素考虑在内。

3.政府对媒体传播的导向与管理

从全世界范围来看，在所有社会灾难和危机的救援中，各国政府都扮演了主要角色，政府无疑是危机管理的主体。目前，我国在危机应对中，呈现出“政治动员能力强，社会动员能力不够”的特点，尚未有相关的体系和机制建设来发挥多方社会力量在公共危机处理中的作用。事实上，媒体、非政府组织等社会第三部门在公共危机中同样能发挥重要作用。20世纪90年代以来，媒体在公共危机报道中的得失、政府在公共危机中的媒体管理的成败引起了广泛关注，甚至改变了危机的解决路径和解决时间。如何在公共危机中实施有效的媒体管理，直接关系着危机的解决，影响着经济和社会的发展。

(1)政府要强化公共危机中的媒体管理，构建公共危机中媒体的管理体系和规制，提升媒体的应急能力和应对素质，实现非常规的有效决策和执行，这是处理和解决公共危机的必然要求。

规范新闻媒体舆论，需要政府与社会为其创造良好的环境，需要新闻媒体的自律，但更重要的是加快新闻立法步伐。通过制定相关新闻法律法规，完善社会信息的传播机制和民意的直接表达机制，沟通民众和政府之间的各种信息。新闻舆论监督的权利需要法定，新闻舆论的责任也需要法定，因此，新闻立法还有限制滥用新闻自由的功能，而且这一功能与其保障新闻自由的功能是同样重要的。强调新闻立法，就是让新闻媒体对政府危机管理的干预走上法制化的轨道，使新闻媒体在公共危机中能够发挥更大的正能量。

(2)政府应尽快建立新闻管制机构，制定新闻规制条例，研究紧急状态下的新闻报道规定等，在公共危机中进行必要的新闻约束和新闻控制。要实行媒体“有限宣传”原则，准确把握信息传播的质和度，对公共危机的报道进行严格“把关”。其中，对具有特殊性的危机事件，是否全部需要现场直播，必要的现场直播怎样组织进行，哪些内容不允许报道，哪些内容应该报道等都需要作出具体而详细的规定，使媒体传播活动有章可循、有规可制。新闻传播政策的制定，应该把重点放在提高传播和信息的质量上，而不在于传播的数量。

(3)政府要牢牢掌握主流媒体，充分利用主流媒体积极主动地进行舆论引导。面对突发的危机时民众若无法从正当、权威的渠道获取信息，就会转而寻求别的信息来源，流言、小道消息就有了生存和壮大的空间。这些不负责任的消息则很有可能进一步加深民众的不确定性和不安全感，造成一定时间和范围内的舆论混乱。因此，政府要建立“唯一信息源”，掌握信息主动权，尽快提供既能满足公众信息需求又能引导社会正常运转的信息，区分事实与谣言、实际情况与联想性猜测，要严格管控传播不利于危机处理的媒体。

(4)政府要在保障新闻媒体舆论自由的同时，做好对新闻媒体舆论的监督。危机面前，新闻媒体的舆论自由能够保障民众对危机信息的知情权，作为民众授权管理国家和社会事务的国家权力机关、司法机关和行政机关，更有义务主动接受新闻媒体的舆论监督。但同时，知情权也有底线，个人隐私、商业秘密、国家安全都是知情权的底线，新闻媒体的舆论必须尊重这一底线。新闻单位不是国家机关，新闻竞争压力的加大以及新闻报道方式的多样化，会产生各种不规范的行为，所以必须强调对新闻媒体的舆论监督。政府作为危机治理的主体，应对新闻媒体进行有效的监督。