(一)危机学习模型

对于非传统安全问题日益凸显的风险社会来说，公共危机是对一个国家的社会治理的严重挑战。然而对自然灾害、技术事故、人为灾难等公共危机的应对与抗御，恰恰能磨炼人们的意志，提升政府执政的能力，刺激人类科技的进步，强化社会治理的体系。

危机的经验教训为预防未来的危机提供了一个“蓄水库”。在危机中，公民对制定政策的领导——中央领导，省委书记、省长，市委书记、市长，县委书记、县长，以及其他参与决策的公共管理部门的领导——有着特别的期望：消解威胁，组织救援，让危机带来的危害最小化。在危机后，公民对领导同样有着要求：总结和解释哪里出错了，为什么会出错，并且能保证今后不再发生类似错误。因此，危机过后领导的一项重要任务是对危机教训予以总结。通过总结这些教训并进行提炼，把认识反馈到组织的实践、政策和法律中。

危机对于社会安全会起到一种警示作用，也就是危机处置得当并且利用得好可以发挥“社会安全阀”的作用。“社会安全阀”的开启与调节对于社会冲突的缓解与否以及社会发展良性与否有着极其重要的意义。老子所说的“祸兮，福之所倚；福兮，祸之所伏”，就是从哲学层面上对祸福的对立状态可能相互转化的一种揭示。有社会学家则在社会冲突应对的层面上来理解危机，认为一个灵活的社会面对冲突时，会通过规范的改进和创造，以保证社会在变化了的条件下继续发展，从而使社会通过冲突行为而受益；而一个僵化的社会面对冲突时，会极力阻止必要的调整，甚至会不允许冲突发生，从而把灾难性的危险增大到极限。

中国古代都江堰水利工程对现代社会危机治理有着极大的启发性，因为这一工程汲取了历史上治水的经验和水灾危机治理的教训，从根本上消除了崛江水灾对川西平原的威胁。都江堰首先是通过长约3000米、宽约300米的“鱼嘴”作为“分流阀”，对眠江实行四六分水(丰水期内江四成、外江六成分水，枯水期则反转过来)；其次是通过呈倒梯形、平均宽度20米紧扼内江咽喉的“宝瓶口”作为“限流阀”，实行限量进水并使多余的水进入溢洪道；再次是通过长300米、高2.15米由笼石砌成的“飞沙堰”作为“溢流阀”，让洪水或翻越或冲溃堤堰直接进入溢洪道，并把江中90％以上的沙石排走。“分流阀”、“限流阀”、“溢流阀”三位一体，相辅相成，自动完成引水分流、调控流量、防洪排沙这一过程，铸就了人类科学治水史上的奇迹。

智慧的发展需要从失败中不断学习得到，危机治理的智慧需要从危机治理的成功与失败中不断学习得到。历史学家汤因比研究了世界历史上二十几个文明兴衰后得出了一个文明得以持续发展的模式——“挑战—应战”模式，这是最简洁而又具有解释力的“文明危机学习模型”。汤因比认为没有挑战的文明和应付不了挑战的文明都是迟早要衰落的，而只有不断地应对挑战、战胜挑战的文明才是可以持续发展的。

在总体上看，危机为领导者提供了学习与适应的机会，但在现实世界里，决策会出错、即使面对同样的危机，要采取哪种应对方法也并不是很容易。因为一个或者相同的危机经验中往往是从许多不同的危机事例中得出的，所以，我们来研究危机学习模型有特别意义。

巴瑞·特纳和布莱恩·托夫特在《危机的组织学习》一文中，通过分析危机中大规模复杂系统的失败，提出了一个减少社会—技术危机失败的学习模型。

巴瑞·特纳和布莱恩·托夫特强调，危机学习模型正是为了减少社会—技术系统的失败而提出的。所有形式的危机学习都基于对过去危机教训与未来危机可能的相关性联系，我们往往在过去经验与现在处境相似中去获得危机学习的知识。现实中，一般系统的危机因其重复出现而再次避免不难，许多复杂系统的危机则因其“高频度—低重复”的特点，教训的汲取难度很大。然而我们通过学习，总能找到大规模突发事件之间与公共灾难之间的一些共同特征，研究这些特征，可以增强我们的预防能力。以中美安全危机管理为例，“从朝鲜战场上兵戎相见，到后来一系列危机的和平解决，可以看到中美两国的决策者在处理双方危机中的一条‘学习曲线’。双方的行为从力图打赢战争向威慑对手转变，从威慑对手向共同管理危机转变，危机的可管理空间逐步扩大”。

(二)危机后体制革新

最有效的危机治理是没有什么危机可治，也就是在危机的微小信号产生时就及时处理，这就要求我们在学习危机处理的基础上，坚决地进行危机治理体制的革新与重新确立，以最大的可能做到防微杜渐；或者说在不可避免的危机意外降临之前，我们就有应对危机的一整套法律与体制的保障，并在最短的时间内以最大的可能减少可以减少的损失。

危机管理研究中“高可靠性理论”认为，人们可以经过学习与努力，让风险系统始终处在安全状态中。而“正常事故理论”的观点则相反，认为无论我们怎样努力，由于相互作用的复杂性，总有严重的危机会产生。国际危机专家斯科特·萨根在结合具体案例，比较研究了上述两种理论之后，支持后一种理论，认为灾难性事故虽然是罕见的但也是“正常”的，因为问题的成因内在于系统之中，也就是说体制性成因往往是危机的最重要成因。

体制主要有三个要件组成：机构设置、权限划分和运作程序。

机构设置体现了一种法定的组织形式，权限划分则体现了一种法定的权力形式，而运作程序同样体现了一种法定的规则操作过程。每一种体制要件的变革都是体制的变革，当然对三个方面同时进行变革，则是全面的体制改革。

体制革新的价值不仅仅是为了更有效地防止同类或其他公共危机的发生，而且是为了更有效地获得政府危机治理的政治合法性，获得民众对现行政府执政权威的进一步认同与支持。但是体制革新有它的困难与“陷阱”。困难是改革必须付出的“成本”，这一成本不能是“沉没成本”，即改革者和被改革者都没有从改革中获得增长的利益甚至都失去原来的利益。同时体制改革还有它的“陷阱”，即本来是想用新体制去防止与应对危机，结果，新体制本身却引发了“新危机”。以阿根廷危机为例，危机爆发后，新政府采用新的金融程序，宣布限制从银行提取现金并进一步冻结存款的决定，结果引起了民众的强烈不满与**。特别是最高法院竟然判决政府措施违宪，迫使政府置危机于一边，先召开议员会议，动员他们去弹劾最高法院全体大法官，在经济危机之上又引发阿根廷的宪制危机。我们必须看到，危机的爆发必定会暴露政府组织内部的某种缺陷或深层次问题。许多危机表明：严重的问题都是内生于政府的。所以，在危机中，政府往往不再被视作为解决社会问题的一个部分，而是被视为问题本身的一部分。

那么面对危机，是否该作体制改革呢？阿利安·波恩列出了一个选择模型(见表3-1)。

从表3-1中可知，是否进行改革不仅取决于领导者的战略选择(改革或改良)，还取决于领导者对危机结果的认知(高或低)。保守者的选择一般风险较低，无论是恢复原秩序，还是使得情况有所进展，都能维持其威信；而改革者选择的是一条风险之路，他们可能会大赢，但也可能威信大跌。所以，在危机响应中，大多数领导往往会选择保守而不是改革。但当下列情况出现：一是当领导者认识到唯有改革才能应对危机(往往是外部环境的危机，如战争、气候变化、经济萧条、能源短缺等)时，二是当领导者确信危机本身可使得人们长期忍受的难题得以解决时，三是当领导者看到政治权力生存的要求重于技术可行性时，四是当领导者获得了“结构性机会”(重大自然灾害、市民骚乱、准战争状态以及某些特殊的紧急突发事件)时，领导者都倾向于选择改革。

体制改革与否说到底都是对危机学习的结果，所以“第一学习原则”在这个意义上也可以称为“第一体制原则”。

危机爆发后，不同组织与部门的领导间合作极为重要。但在危机原因不明确、危害不明显、行动的潜在后果只能凭想像猜测时，良好的合作不容易。一般地，公共组织被设计用来执行特定的功能(如垃圾回收、火车服务、医学治疗、法律惩罚等)，而危机则挑战这些组织设计。在危机中领导者处在变动不居的特定情境里，要决定什么事情必须首先解决，而这些决定往往很少符合组织或政府的权限边界。

体制革新的重要性表明，危机治理除了要重视技术的有效性，更要重视政治的合法性。跨组织之间进行协同需要高于各组织的权威与法定性职能。纽约应对“9·11”恐怖袭击的例子，表明了危机中组织间合作的重要与困难。“9·11”恐怖袭击开始时，“两个世贸大楼的管理领导层得不到任何发生了什么的可靠信息，而事实上全世界的电视观众比管理者对进展的了解更多。纽约警察署有一架直升机在上空盘旋，但消防队没有与警察部门联系。在体制上警察署与消防部门之间没有相互兼职。消防大队也没有建立相互救助的程序和获得帮助的各种正式途径。有些消防队员没有接到命令就已经直接上楼，不顾一切地去帮助他们的警察兄弟，但消防大队官员与现场联络非常困难”。

“9·11”以后在美国又发生了炭疽危机，尽管联邦、地区、州和地方努力保持高度协作和沟通，应对措施迅速而有效，但毕竟涉及的方方面面极多，许多不同的组织都只是危机管理过程的一部分：医院、控制中心、警察、具有炭疽知识的特种部队、美国邮政服务系统，以及所有收到“白粉信”的组织，还有危机影响所及却还不确定的地方。所以，从危机爆发后的转折点掌控看，组织间协同治理危机的跨部门运作体制设计就显得特别重要。

事实上，“9·11”以后，我们可以看到美国、欧盟以及其他国家，以空前的速度通过法律过程推动新政策制定、法律变化、主体机构革新。有专家评论道：“在美国，所谓的爱国法令如司法系统制定法律的政策变化、移民和侨民的处理、政府的国家安全与公共安全基金分配等几乎都获得一致的通过。在主体行政再组织的努力中，各类与安全有关的机构一揽子归入国土安全部。有十几万政府部门的职员作为职责，随时准备应对意外出现的各类危机。”

参考资料：从治病看公共安全管理的事前控制和事中控制

有一则这样的小故事，是关于春秋名医扁鹊的。魏文王问名医扁鹊说：“你们家兄弟三人都精于医术，到底哪一位医术最高明呢？”扁鹊答说：“长兄最好，中兄次之，我最差。”　魏文王非常吃惊地问：“为什么你的名气最大，反而长兄医术最高呢？”扁鹊惭愧地说：“我长兄治病，是治于病情发作之前。由于一般人不知道他事先能铲除病因，所以，他的名气无法传出去，只有我们家的人才知道。我中兄治病，是治于病情初起之时，一般人以为他只能治轻微的小病，所以，他的名气只及于本乡里。而我是治于病情严重之时。一般人都看到我在经脉上扎针、在皮肤上敷药等大手术，所以，都以为我的医术高明，名气因此响遍全国。”文王连连点头称道：“你说得好极了。事后控制不如事中控制，事中控制不如事前控制。”

由这则小故事联想到公共安全管理，就如同医生看病，治标不能忘固本。如好多企业悬挂着“质量是企业的生命”的标语，而现实中存在“头疼医头、脚疼医脚”的质量管理误区。造成“重结果轻过程”现象是因为：结果控制者因为改正了管理错误，得到员工和领导的认可；而默默无闻的过程控制者不容易引起员工和领导的重视。最终导致管理者对表面文章乐此不疲，而对预防式的事前控制和事中控制敬而远之。单纯事后控制存在严重的危害。

在公共安全管理过程中，应当学谁？扁鹊的回答对于我们公共安全管理工作来说启迪深刻，我们常提到安全生产，预防为主，防患于未然，然而，怎样才能真正确保安全工作的万无一失呢？要切实做好公共安全保障工作，不仅要关口前移、立足预防，事中控制管理与事后综合治理二者同样缺一不可。由此可以看出，扁鹊三兄弟的治病方法对于我们公共安全工作具有一定的指导和借鉴作用。

一是关口前移，预防在先。要像扁鹊长兄那样，治病于未发之时，强化安全防范工作。凡事预则立，不预则废，没有预先的准备与思考，仓促解决，往往容易发生意外。因此，开展安全工作就要警钟长鸣，大力弘扬空管安全文化。首先，要通过网络、报刊等载体加大安全规章制度、安全法律法规、典型事故案例的宣传，使广大员工提高对安全工作重要性的认识，筑牢“安全第一”的思想防线；其次，要重视加强安全技能建设，抓好安全教育培训。通过技术比武、应急演练、技能竞赛等方式，提高干部职工的安全管理能力和实际操作技能，筑牢能力防线；再次，要实现安全关口前移，及时制定各项应急预案。要预想随时可能出现的各种情况，全面制定安全保障措施，做到及时发现、及时处理，真正将问题消灭于萌芽状态。

二是事中控制，强化管理。要像扁鹊中兄那样，治病于初起之时，强化隐患的控制管理工作。古语曰：“祸患常积于忽微，而智勇多困于所溺。”这也正说明了，“小病”不治往往是酿成大祸的根源，而安全事故的发生也往往正是由于制度缺失、管理不到位等细节问题造成的。因此，抓好公共安全工作务必要做到事中严格控制，强化安全管理。一方面，要建立健全安全规范化运行机制，明确各级安全生产职责，加大安全检查力度与隐患排查力度。另一方面，对检查出来的隐患要及时处理，举一反三，深入分析隐患存在原因，确保安全隐患得到及时彻底的整改，以逐步形成“上下齐抓共管、安全人人有责”的良好局面。

三是深究原因，综合治理。要像扁鹊治病那样，在病情严重之时，善于深究问题根源，强化综合治理工作。要切实做好公共安全工作，首先，必须高度重视安全规章制度的强化执行，要不断提高制度的执行力，以强制力杜绝违章操作、违规执行和不安全因素的发生；其次，要像扁鹊治病那样抓安全，善于深究“病因”，敢于动“手术”，下“猛药”，对事故责任单位要加大监管力度，对事故责任者要严惩不贷，对整改工作要认真检查、综合治理；最后，通过深究问题的经过与根源，制定切实可行的整改措施，从问题中吸取经验教训，提高安全意识，改进思路方法，形成制约机制，从而根除“病情”，确保各项工作的安全顺畅。